中国社会科学院国际法研究所是中国国际法学的研究重镇。她的前身是中国社会科学院国际法研究中心、中国社会科学院法学研究所国际法研究室和最早时的中国社会科学院法学研究所国际法组。
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由于未能预先规划好我国法律援助的组织管理体制，因而，随着法律援助工作量的增加，组织管理体制的深层次问题在实施过程中不断暴露，已经成为阻碍我国法律援助制度进一步发展和完善的制度“瓶颈”，《法律援助法》应当通盘予以解决。
（一）现行组织监管体制与业务实施机构的混同缺陷
法律援助的组织管理体制与业务实施机构是对国家责任与政府责任的具体反映与首要体现，也是决定法律援助工作是否能够顺利开展的关键前提。
从法理上看，对法律援助进行监督管理应当是司法行政机关的法定职责，但长期处于空缺状态，司法部法律援助中心因成立较早而担负该责任，只是现在看来这种历史形成的做法越来越显得不合时宜。为了加强法律援助监管工作，司法部党组研究成立法律援助工作司并上报国务院，国务院批准司法部“三定方案”，同意司法部成立法律援助工作司，增加编制、人员并明确职责；各省（区、市）司法厅（局）普遍建立法律援助管理机构，充实管理力量，明确监管职责，法律援助工作管理体制基本建立。
另行成立的法律援助工作司被赋予了监管职责，但法律援助中心的历史问题被搁置，必然与司法部法律援助中心及地方法律援助中心，共同负责法律援助管理工作，由此形成了“二元制”机构设置格局。这一新的变化加剧了法律援助管理职能与业务实施机构服务职能之间的配置混乱问题。
目前，这套“二元制”的法律援助体制，明显混淆了组织监管部门与业务实施提供机构之间的差异，在实践中不断暴露其运行不顺的问题，主要表现为政事不分、管办不分、职责不清。
具体地说：
（1）政事不分。法律援助监督部门是行政机关，但法律援助机构却同时可能是行政机构和事业单位，几乎各占半壁江山。《法律援助条例》只规定法律援助机构的设置、职责，却没有明确规定性质。法律援助机构在作为事业单位的同时，实际上承担行政职责。
（2）管办不分。各地法律援助机构除担负法律援助的管理工作之外，还直接提供法律援助的服务。特别是地（市）、县（区）两级法律援助机构基本都承担法律援助服务职能。—些地方法律服务资源短缺，允许法律援助机构的工作人员办理法律援助案件，既不符合法律援助的专业化建设与质量要求，也加剧了内部管理的混乱。
（3）职责不清。《法律援助条例》对法律援助工作职责的内容和配置规定不清晰，对国家与政府、司法行政部门、法律援助机构、律师协会等的主要职责与法律责任等规定不尽充分。
进一步讲，“政事不分、管办不分、职责不清”主要是指法律援助组织管理监督行政部门与法律援助业务实施机构在职能定位、机构属性、分工配合等方面相互交错和紊乱，并出现了以下尖锐的问题：
（1）法律援助组织管理监督行政部门与法律援助业务实施机构的功能定位相互交错。在设立法律援助中心这一业务实施机构之初，司法部赋予其同时肩负管理法律援助工作以及直接办理法律援助案件的双重职能，即法律援助机构最初具备管理机构及服务机构的双重职能定位。但实践中出现了两种相反的现象：有些地方由于法律援助机构人员有限，无法兼顾双重职能；有些地方法律援助机构以办案为主要职责，服务职能异化，管理职能虚置。
（2）法律援助业务实施机构性质的定位混乱。在实践中，法律援助机构的性质主要有三类：行政机构、参照公务员管理的全额拨款事业单位、非参照公务员管理的全额拨款事业单位，此外还有个别机构仍处于非编制状态。这使法律援助机构在实施提供法律援助服务时，始终处于非常别扭的混乱状态。
（3）司法行政监管机关与法律援助业务机构之间的职能配置相互“争执”与“对立”不断。《法律援助条例》仅原则性地规定了法律援助的组织管理体制，但对法律援助中心这一业务实施机构的规定不明确，未能清晰、具体和全面地对法律援助的司法行政机关与法律援助实施机构之间的职责划清界限。在实践中，法律援助管理部门与服务实施机构多头涌现，机构设置混乱，严重制约了法律援助工作的开展。
（二）组织监管体制与业务实施机构的分离与改良
在新形势下，迫切需要建立健全法律援助组织管理体制与业务实施机构之间的关系。对此，首先要解决一个前提问题，即机构设置与职能配置的理性关系。纵观各国法律援助的组织监管工作，主要围绕服务管理、行政监督、政策制定三项职能展开。
同时，服务机构在实施法律援助中，主要承担业务实施、办理等功能，积极发挥法律援助专门机构的优势，发挥行业引导作用，实现案件办理的最佳效果，还通过提出立法、司法建议等方式推动法律政策改革。
我国法律援助管理体制建立初期，法律援助服务与实施机构主要负责开展法律援助工作。随着法律援助事业的发展，新的法律援助监督管理机构涌现，与原有的法律援助服务机构并列承担法律援助管理工作，形成“二元制”格局，并开始暴露以下问题：机构设置缺乏法律依据，导致地方设置多元化；功能“叠床架屋”，浪费法律援助资源；监管与实施的职责划分不明，管理效率低。因此，我国法律援助体制的最大问题是没有严格区分组织监管与服务实施的本质区别。
从概念与逻辑看，法律援助的组织监管体制涉及法律援助工作的行政指导、监督的问题；将法律援助监管工作视为一项行政职能，符合国内外的一贯做法。而且，法律援助是国家责任与政府责任，要求国家和政府通过行使行政职权予以落实，政府应当采取措施积极推动法律援助工作。
同时，法律援助服务机构负责实施法律援助，受理、审批等行为是具体行政行为，属于广义上的行政给付，给付标的是法律服务而非物质（金钱）。因此，法律援助服务机构也应当是行政机关而非事业单位。实际上，法律援助机构的行政机构化，符合我国的现实情况，秉承了职能决定机构、政事分开、合理划分行政机构与事业单位的行政机构设置传统。法律援助服务机构作为事业单位，有时无法解决传统公共管理模式的固有弊端。
目前，我国法律援助监管体制与业务实施机构的机构改革与设置，理论上有以下不同的调整方案：
（1）全国统一的法律援助组织机构体系。从理想的状态看，为了能够“对症下药”，应当统一设置法律援助组织。可以设立全国统一的单一法律援助机构，取消法律援助管理机构和法律援助机构的区分；也可以考虑在省市两级行政区划内设立行政性质的法律援助管理机构，负责本行政区内法律援助工作的管理、审批、考核工作；在区县两级行政区划内设立参照公务员管理的事业单位性质的法律援助机构，负责法律援助案件的代理工作。但无论哪种机构设置模式，都应当将法律援助机构中所有的正式工作人员纳入编制。
（2）双重职能与“二元制”的优化。从现实需要看，我国法律援助机构仍应当维持双重职能的定位，理由在于：我国律师资源的地域分布极不平衡；刑事案件全覆盖需要；法律援助律师队伍具有一定规模，法律援助机构的双重定位确实起到了一定的成效。但是，我国法律援助机构内部并不区分管理人员与服务人员，统称法律援助机构工作人员，更未对服务人员的工作机制单独设立专职律师或公设辩护人制度。
在法律援助机构中，严格区分从事管理工作的人员与从事服务工作的人员，并使服务人员专职化是国际通行做法。在双重职能下，应做到服务人员的专职化，区分专门办理案件的服务人员和负责行政事务的管理人员，明晰权责。
应当区分管理岗位与服务岗位，管理人员应当尽职履行管理职责，不应利用优势参与办案、赚取办案补贴；服务人员应当专注于办理案件，不应参与管理工作；而且，各自的人员配置、薪资报酬、专业分工、职责任务、培训机制等应有差异。
（3）—元制。“二元制”有诸多弊端，应向一元制回归。按照广义的法律援助机构概念，应撤销法律援助管理机构，仅保留法律援助机构，扩大法律援助机构的职权，合理解决与司法行政机关的职权配置。在实践层面，应当在国家及省级保留法律援助工作司（处），取消国家及省级法律援助中心，强化服务监督、具体政策制定职能；同时，在市级及区县级保留法律援助中心（处），强化其服务管理、监督职能。重新设置后的法律援助工作司及法律援助中心，统称为法律援助机构。
这些观点有其合理性，但更关键的问题是，既要与我国国务院机构改革方案保持高度的一致，也要结合我国国情与法律援助的实践，整合各方资源和统合各种因素作出选择。
（三）法律援助中心的去留
但是，从机构设置情况来看，区、县一级机构设置欠规范，与《法律援助条例》的要求有一定的差距。而且，机构未单独列编、人员内部调剂、机构与其他科室合署办公等现象较为普遍。这种机构设置引发事务繁多、精力分散、疲于应付、工作难以落到实处等弊端。
法律援助中心身兼多项功能的格局，其实是组织机构扭曲后的产物，随着司法部设立法律援助工作司之后，法律援助中心的生态迎来新的变动。对此，有观点认为，应完善中央和地方（省、地、县）所组成的四级法律援助机构，赋予部、省、地法律援助中心监督管理职能。
县级法律援助的管理工作，既由县（市）司法行政部门负责，也由更高级别司法行政机关法律援助机构负责。部、省、地三级法律援助机构应尽快完成职能转变，不再承担具体的办案工作，集中力量加强法律援助的监督管理。
从长远来看，部、省、地区级的法律援助中心应当转变为各级司法行政部门的一个内设部门，使行政管理职能回归到司法行政管理机关。法律援助是政府的责任，法律援助中心作为单独设立的部门，应由目前的事业单位改为行政机构；其名称亦应带有明显的政府部门标志，如可以效仿香港的“法律援助署”，分别命名为国家法律援助署、某省法律援助署、某县法律援助署，以减少“中心”等称呼所可能引起的对法律援助属性的误解。
应该说，这种改革思路具有综合性，既兼顾了我国目前的“二元制”现状，也对该体制的一些弊端和不足进行了有针对性的调试，更纠正了法律援助中心脱离服务实施职能而承担监管智能的“扭曲”状态。但需要注意的是，按照党的十九届三中全会的精神，2018年3月《深化党和国家机构改革方案》是讨论法律援助体制改革的重要前提，如果脱离了国家机构改革的大背景，所提出的方案可能难以付诸实施。
（四）立法建言
关于我国法律援助组织管理体制的完善及其立法问题，首先应当立足我国现实国情，尊重我国的政治体制、司法体制以及经济社会发展需要；也要适当参考和借鉴国际社会的一些通行做法，选择可以兼顾改革成本与效益的综合性方案。
同时，第1003条[2996B]对法律服务公司的设立目的作了进一步的规定，即为给予在非刑事诉讼中因经济困难无力负担法律帮助费用的人提供法律帮助，以经济支持为目的，在哥伦比亚特区建立一个非会员制、非营利性的私营公司，即法律服务公司。应该说，上述三种不同的做法提供了很有意义的参考视角，但并不完全适合我国的情况，我国的法律援助组织管理体制尚需尊重历史、现实以及未来趋势。
2.《法律援助法（草案征求意见稿）》（以下简称《草案征求意见稿》）第5条规定：“国务院司法行政部门监督管理全国的法律援助工作。县级以上地方各级人民政府司法行政部门监督管理本行政区域的法律援助工作。”县级以上地方人民政府设立在司法行政部门的法律援助机构，负责受理、审查法律援助申请，指派或者安排人员为符合本法规定的公民提供法律援助。中华全国律师协会和地方律师协会应当按照律师协会章程对依据本法实施的法律援助工作予以协助。
《草案征求意见稿》第6条规定：“人民法院、人民检察院以及公安机关应当依照本法规定开展法律援助工作。人民政府发展改革部门、财政部门、人力资源和社会保障部门、工商部门、档案部门、金融机构等应当支持法律援助工作。”
同时，第五章“监督管理”单独作为一章，第34条规定了“司法行政部门的监管职责、监管事项”问题：“司法行政部门对法律援助工作履行下列监督检查职责：对下级司法行政部门履行本法规定的法律援助工作进行监督检查；对所属法律援助机构办理法律援助案件以及法律援助经费使用情况进行监督检查；对法律援助案件办理的情况进行质量考评；法律、法规规定的其他职责”。
同时，第35条规定了“对社会组织的监督”，第36条规定了“信息管理系统”，第37条规定了“司法监督”，第38条规定了“社会监督”，第39条规定了“财政审计监督”。相比于《法律援助条例》的规定，《草案征求意见稿》的立法进步是值得肯定的，但与各界的呼吁相比尚有一定的差距。
3.中国政法大学国家法律援助研究院提交的《法律援助法（专家建议稿）》（以下简称《专家建议稿》）第6条“司法行政部门的职责”规定：“国务院司法行政部门监督管理全国的法律援助工作。县级以上地方各级人民政府司法行政部门监督管理本行政区域的法律援助工作。”同时，第7条规定了司法机关的职责：“人民法院、人民检察院和公安机关应当依照《刑事诉讼法》及本法的规定保证有关当事人能够获得及时有效的法律援助。”而且，第二章专门规定了“法律援助中心”。
第13条即“法律援助中心”规定：“地方各级人民政府应当设立法律援助中心。法律援助中心是具有独立法人地位的公益事业单位，在本行政区域内负责组织、实施法律援助事务。地方各级人民政府应当保障法律援助中心的人员编制、经费保障和基础设施，足以满足本行政区域的法律援助服务需求。地方各级人民政府的司法行政部门负责制定本行政区域的法律援助发展规划和政策，指导、监督法律援助中心依法开展法律援助服务。”
第14条规定：“法律援助中心在其管辖范围内负责法律援助的组织、实施、管理、监督工作，具体包括以下职责：贯彻执行国家法律、法规有关援助的规定；负责法律援助人员的遴选、认证、业务培训等事务；负责受理、审查法律援助申请，或者接受刑事诉讼办案机关的通知，指派法律援助律师；对法律援助律师的工作提供指导、支持和监督；负责法律援助案件的质量管理；负责法律援助资金的管理和使用；负责法律援助档案、资料的管理；负责法律援助工作的宣传和交流；对社会组织开展的法律援助服务进行指导、监督；承办其他法律援助工作。”相比于《草案征求意见稿》，《专家建议稿》的规定更可取，既体现在立法体例上，也体现在规范表述上。
4.法律援助中心的立法问题。《草案征求意见稿》并未单独规定，无疑是重大的立法遗憾。相比之下，《专家建议稿》第二章规定了“法律援助中心”，共有7个条文分别规定了“法律援助中心”“法律援助中心的职责”“法律援助工作站”“法律援助中心统一指派”“政府购买法律服务的方式”“信息管理系统”“案件质量评估”。
其中，第13条对“法律援助中心”的规定，显著地调整了当前的法律援助体制：
一是明确了法律援助中心与政府的关系，它由地方各级政府设置，并非司法行政机关的内设机构。因此，政府应当从多方面予以保障。
二是明确了法律援助中心的性质，是具有独立法人地位的公益事业单位，负责组织、实施本行政区域内的法律援助事务。
三是明确了各级司法行政机关对法律援助中心是指导、监督关系。这一修改是对法律援助中心当前现状的客观反映，对促进法律援助制度发展具有重大的积极意义，法律援助中心是法律援助工作实施的真正主体，但对其监督亦是必然。
第14条明确了法律援助中心的职责。第15条从便民服务的角度，规定了“法律援助工作站”的设立条件。第17条对“政府购买法律服务的方式”作出了规定：“法律援助中心可以通过公开招标、邀请招标、竞争性谈判等方式向社会购买法律服务，为当事人提供法律服务。”第19条对“案件质量评估”作出了规定。上述关于法律援助中心的立法建议具有现实意义与参照价值，是对法律援助实施服务机构与组织监管分离这一精神的正确体现。
法律援助的适用条件
由于各方面因素的制约，我国法律援助范围仍无法真正做到“普惠化”，仍需要符合一定条件的申请者才能获得。对于适用条件，主要的难点是《法律援助条例》规定的“经济困难标准”及其认定。相应地，《法律援助法》应当作出立法改进。
（一）适用条件的界定与现实问题
接受公民的法律援助申请，审查并决定是否提供法律援助，是法律援助机构的核心工作，也是法律援助制度的最重要内容。根据《法律援助条例》的规定，经济困难标准旨在审查是否符合法律援助的经济条件要求，是直接决定能否获得法律援助的法定依据。申请人的经济状况是获得国家统一法律援助而非自行委托服务的判断前提，经济状况处于“经济困难”是法律援助的特有与核心条件。
因此，政府如何制定衡量公民“经济困难”的标准尤为关键，既决定了可以享受法律援助权利的对象，也影响了政府对法律援助的投入。由此可见，法律援助经济困难的标准在法律援助制度中处于非常重要的地位，是法律援助制度的一个重要概念。
然而，从法律援助的实施状态看，我国法律援助实施过程中的经济困难标准问题丛生，影响法律援助工作的深入发展。
这些问题主要有：
三是各地实践的弊端不少。各地关于经济困难标准及其具体指标各异，缺乏明确的经济困难标准认定方法，有损于法律援助立法的可操作性和权威性，不利于全国法律援助工作的统一发展。另外，无论是以最低生活保障待遇还是以低收入户为经济困难标准，都不符合我国法律援助实践需要和法律援助立法本意。
同时，在技术上，《法律援助条例》对当事人申请法律援助仅规定经济困难标准和案件范围的“双审查”，对实质审查没有作具体规定。但在实践中，各地法律援助机构在审查中大量运用实质审查来决定是否提供法律援助。实施法律援助的实质审查，是为了防止法律援助权的滥用和法律资源的浪费；实质审查诉讼请求及其所依据的事实理由和证据，决定是否值得提供法律援助。
具体地讲：
一是合法性。主要是审查当事人是否具有诉的利益，但刑事法律援助除外。二是合理性。审查法律援助的预测性结果。在“有胜诉的希望”和“不致明显败诉”之间，前者更符合效率的考量。三是效益性。对胜诉后执行的可行性、案件结果的利益微小性、案件处理的简单性等进行审查。法律援助的审查行为属于具体行政行为，当事人不服具体行政行为，可以通过申请行政复议或提起行政诉讼获得救济。
（二）经济困难标准的判断因素与规范表述
诚然，基于国家责任与政府责任，在制定法律援助经济困难标准上并不容易，包括法律援助的本质和宗旨、政府对法律援助事业的财政投入、公民的法律援助需求、人力资源以及经费保障等在内的决定因素具有不确定性。
然而，立足于法律援助的本质和宗旨这一决定性因素，司法部正积极推动各地制定并调整法律援助的范围和标准，如低保标准调高到1.5-2倍，实际上扩大了覆盖范围。只是这些碎片化的探索和调整，远不如立法修改来得更直接有效。
《法律援助条例》第13条并未明确规定“经济困难的标准”的审查标准，实践中的做法也不足取：
一是法律援助制度与最低生活保障制度及企业最低工资制度的出发点和根本点不同，经济困难标准参照最低保障线或者企业最低工资的逻辑性和理论依据先天不足。二是最低生活保障的待遇或者企业最低工资标准与取得法律服务的市场价格相差太大，法律援助经济困难标准以最低生活保障线或者企业最低工资为参照不合理。三是现行经济困难标准只涵盖部分法律援助对象，与“应援尽援”相悖。四是现行经济困难标准制约了法律援助事业的发展。
对于“经济困难标准”规定及其实践做法，目前已经形成了诸多有建设性意义的改进方案，主要有：
（1）法律服务购买能力。法律服务市场的购买双方是平等主体，法律服务价格适用意思自治原则。法律服务购买能力是法律服务需求者能够用于在法律服务市场上购买其所需要的法律服务的资产。随着供需的变化、经济发展状况、法治环境的变化，法律服务市场价格也是流动的。政府制定指导价格纷繁复杂，难免妨害市场的发展和规范管理的协调。
（2）“可动用资产”。法律援助经济条件审查的对象是法律援助申请人的经济状况，是申请人的现实经济实力的综合评价，包括流动资产和固定资产两个方面。对于经济实力的衡量问题，世界各国及地区的指标存在很大的差别，如香港的“可动用资产”或“可动用收入”、瑞士的“经济收入”、德国的“可支配收入”、南非的“可计算收入”等。
经济条件的审查，应考察所有的总资产这一基础，以及收入和支出的整体情况暨现实流动资产实力，还有固定资产的变现的可能性。香港的“可动用资产”的概念，能够较为客观地反映申请人的法律服务购买能力。我国可以借用该概念，以法律援助申请人的总资产为前提，通过对支出作出必要的减益，对固定资产变现的可能性进行判断，最终判定申请人在法律服务市场购买法律服务时所能剩余资产的总额。
最低工资标准的确定和调整方案，由省、自治区、直辖市人民政府劳动保障行政部门会同同级工会、企业联合会/企业家协会研究拟订，并将拟订的方案报送劳动保障部。最低工资标准也是评价申请者经济情况的重要指标，为经济困难提供了直观的标准。
（4）城镇居民人均可支配收入标准。建立动态的法律援助困难标准，可以更好地扩大法律援助范围。为此，立法应当设立明确的适用条件，在保证标准的相对稳定与统一的前提下，各省、地区可以根据经济水平等，具体调整受援范围。在审查标准上，要综合考虑目前最低工资标准、居民人均家庭支出标准、法律援助的社会需求，以申请人申请时当地上一年度城镇居民人均可支配收入标准作为经济困难的标准。而且，可以将困难标准与社会诚信体系衔接，强化真实性与可靠性。
（三）立法建言
关于法律援助适用条件的理解与规定，首先是要解决经济层面的标准，但考虑法律援助的本质，符合其他条件的申请者，也应提供法律援助。当然，《法律援助法》的首要任务是解决经济层面的标准，而后才是其他的适用条件与情形。
应该说，这些做法对修改和完善我国《法律援助条例》中的“经济困难”标准有一定的参考意义，但也要结合我国的经济发展水平、居民收入水平、社会信用体系等因素，实事求是地作出规定。
3.《专家建议稿》第2条规定了法律援助的概念，同时对“经济困难无力支付”“特殊案件的当事人”两个适用条件作出了规定。
第四章“法律援助范围与对象”第30条“经济困难标准”规定：“本法所称经济困难的标准，由省、自治区、直辖市人民政府根据本地经济社会发展状况和法律援助事业发展的需要确定。”
例如，可以考虑作出如下规定：“本法所称经济困难是指申请人来自低收入家庭。低收入家庭的认定，按照受理申请的法律援助中心所在地的低收入家庭标准予以认定。申请人持有人民政府部门发放的社会救济、救助等贫困证明的，应当视为经济困难。县级以上人民政府可以根据本行政区域的实际情况，放宽公民获得法律援助的经济困难标准。”
经费保障
“兵马未动、粮草先行”。只有先解决好法律援助的经费保障这一物质基础，法律援助工作才能“有的放矢”，才能在实施过程中得以顺利贯彻落实。《法律援助法》应当超越《法律援助条例》的固有思维，作为基本法理应特别规定经费保障问题。
（一）经费保障的困境
为了解决经费问题，2004年，司法部、财政部、劳动与社会保障部等中央九部门联合制定了《关于贯彻落实〈法律援助条例〉切实解决困难群众打官司难问题的意见》。财政部2005年设立中央补助地方法律援助办案专款，2009年设立中央专项彩票公益金法律援助项目资金，分别累计投入11亿元和4亿元，用于支持中西部地区开展法律援助工作和办理农民工、残疾人、老年人等法律援助案件。
地方财政拨款力度不断加大，全国已有91.7%的地方将法律援助业务经费纳入财政预算，21个省（区、市）建立省级法律援助专项资金，2012年各级地方财政共投入法律援助经费9.2亿余元，是2002年的12倍。十多年来，全国法律援助经费投入达到66亿元，财政拨款64亿元，年均增长16.6%。
尽管如此，基层和经济欠发达地区法律援助办案经费短缺，仍然是制约法律援助事业发展的突出问题。我国法律援助经费数额明显不足，原因在于：
（2）现有财政拨款渠道不畅通，拨款水平偏低。相当一部分地方财政只解决法律援助机构的人员和办公经费，法律援助的业务经费被搁置；甚至部分法律援助业务经费，只是建立机构的启动性经费，后续业务经费短缺。同时，现有财政拨款渠道体制不顺，使法院从财政拨款中所获得的刑事指定辩护经费（实质是法律援助经费）与法律援助机构获得的刑事指定法律援助案件的辩护费用之间衔接不畅。
（4）经费的管理与使用缺乏明确规则，监督机制不力。除广西、浙江等少数地方外，多数并无明确的法律援助资金管理办法，监管不力导致相对无序状态，造成了部分法律援助经费的流失和无法正常发挥作用。
虽然政府对法律援助经费的投入逐年增加，特别是《法律援助条例》也促使各地增加了经费保障力度。但对比增加与需求，经费保障力度仍不够，办案经费明显偏少，办案补贴也明显不足，加剧了两者的矛盾。
（二）经费的综合保障路径
法律援助的资金短缺问题并非我国独有，而是世界性问题。许多发展中国家和一些发达国家采取提高门槛、严格限制受援人的标准等办法，减轻政府责任；有些发达国家则靠巨额的政府投入，来缓解日益突出的法律援助供需矛盾。
社会主义制度的本质和党执政为民的宗旨，决定了降低法律援助成本和提高门槛的做法应被禁止，但完全依靠政府的巨额投入又脱离了我国是发展中国家的现实。应当探索建立中国特色的法律援助制度，推动中国法律援助事业健康发展。
目前，对经费保障问题，我国大体上形成了国家（政府）主导与社会参与的复合型模式，这其实与国际社会的做法也是相一致的。
概言之：
（1）法律援助首先是公共服务，应当建立以国家财政预算拨款为核心、社会捐助等为补充的法律援助资金保障制度。在我国，应当以政府财政拨款为主、社会资金支持为辅，构建和完善法律援助经费保障机制：
一是积极争取政府财政拨款，夯实法律援助经费主渠道。确保同级财政直接拨款，以最低法律援助经费保障确保法律援助经费保障机制的建立；依法拓展政府间接拨款，进一步充实法律援助经费；争取上级政府财政对贫困地区进行财政补贴，以平衡各地区在法律援助经费保障方面的过大差异；协调法律援助经费拨款渠道，使法律援助经费总体通畅，将法院获得的财政拨款中隶属于支付律师出庭辩护费这一项实属法律援助经费的费用统一拨付给法律援助机构使用。
二是广泛募集社会资金支持、补充法律援助资金。充分发挥中国法律援助基金会与有关省市（目前只有北京市）法律援助基金会的筹资功能，充分利用指定用途捐助资金、法律服务组织的捐助，鼓励社会组织、个人等按照《公益事业捐赠法》直接以资助办理某些类别的法律援助案件等形式捐款支持法律援助机构等。
（2）域外借鉴的考量。为解决法律援助资金保障问题，一些国家探索了以下做法：
一是律师信托账户利息收入。新西兰和加拿大首创该做法，新西兰、加拿大、美国及澳大利亚等英美法系国家的一些地区在使用。
三是法律保险。有些西欧国家规定公民在进行一些民事法律活动时，可以根据规定购买保险，公民也可以自愿投保法律保险。一般来说，法律保险的范围比较窄，刑事和家庭法案件都不在保险范围。不同国家的做法各不相同。在丹麦，如果客户涉及保险范围的法律援助，律师可以通知保险公司支付律师费，保险公司支付的最高额为75000克朗，不足部分由政府法律援助机构补齐，但是刑事和家庭法案件不在保险范围。
五是法律援助受益人的交费和受益人分担费用。主要有两种方式：
第一，交纳费用（多是申请费）。有些国家要求获得法律援助和申请法律援助的人缴纳费用，如新西兰在申请法律援助时要交纳申请费50新元（可免除）。新加坡法律援助署规定，申请人必须缴纳登记费1新元。加拿大艾伯塔省的法律援助协会，收取10加元的申请费，上诉的收25加元（可免除）。
第二，受援人交纳的分担费用。这种费用分担的比例一般是根据有资格获得法律援助的人的收入状况确定的。在多数国家，这类费用通常不到法律援助总开支的1%，但澳大利亚和加拿大的几个省例外。英国和我国香港的费用分担制度是这方面的典型代表。
六是律师交纳法律援助金。在加拿大的安大略省，强制性地要求每名律师每年要缴纳267加元的法律援助金。
（三）法律援助服务费用分担制度的取舍
目前，有美国（个别州）、比利时、德国、日本、西班牙、瑞典、葡萄牙、捷克、法国、马耳他、奥地利、斯洛文尼亚、芬兰、挪威、爱尔兰、意大利、加拿大（部分省）、澳大利亚、新西兰、英国、荷兰、立陶宛、波兰、罗马尼亚、马来西亚等国家和地区实行全免费和受援人分担费用法律援助制度。我国香港及台湾地区也属此列。
而且，一般都根据本国一定时期的经济发展水平和居民生活水平，参考本国或地区的法律服务价格，确定了在一定时期内的法律援助经济困难标准。经济困难标准和分担费用比例并不是固定不变的，立法或有关部门经常对法律援助经济困难标准和分担费用的比例作相应的调整，以使其具有阶段性和可调性。这种调整一般视该国家或地区的经济状况、法律援助机构所获得的资金状况、法律服务价格的变动等情况而定，以确保最大限度地提供法律援助服务。
法律援助受援人分担费用制度，是指具有一定支付能力却又无力完全支付法律服务费用的受援人，就其本人所接受的法律援助服务，按照其经济状况，与由政府出资设立的法律援助机构共同分担一部分法律援助办案费用的制度。
它通常有以下特点：分担费用的主体是具有一定支付能力却又无力完全支付法律服务费用的受援人；分担费用的客体是法律援助办案费用；分担费用的依据和基础是受援人的经济困难状况；分担费用的用途是用于办理受援人本人的法律援助案件。
—般而言，实行受援人分担费用制度的基本条件包括：一是法律援助制度较为完善；二是法律服务的管理规范较为系统，制定了统一的法律服务收费指导价格；三是国家征信和收入财产查明制度基本完善；四是法律服务从业人员数量较多，能够充分满足法律援助的需求；五是政府财政有可能保障法律援助经费。
在我国法律援助制度建立初期，主要是1994年年初至2001年第二次全国法律援助工作会议召开之前，考虑到政府财政投入有限，为了弥补法律援助经费不足，《司法部关于开展法律援助工作的通知》（1997年）在某种程度上实行了费用分担制度。为了避免法律援助混同于有偿法律服务、影响法律援助社会形象，司法部在2001年10月召开的第二次全国法律援助工作会议上明确指出，法律援助的无偿性，是其与一般法律服务的最大区别，法律援助机构人员不能提供有偿服务。一旦混淆两者的界限，会破坏法律服务的秩序，使法律援助偏离方向，违背法律援助的性质。
在《法律援助条例》颁行后，则没有规定费用分担制度。不过，此后有些地方还在继续探索。例如，2009年5月1日施行的《深圳市法律援助条例》提出辅助性法律援助，对此类案件既收取每案受理费600元，又对通过辅助性法律援助获得收益的受援人，由法律援助机构向其收取所获净收益总额的8%（调解和解结案的5%）费用。
此举既借鉴了香港分担费用制度的法律援助辅助计划中的某些非核心做法，类似于律师风险收费和胜诉酬金制度、受援人受益返还制度，不是我国原有的“减收费”做法，也非受援人分担费用制度。
经费保障的立法，无疑是最复杂且争议不止的内容之一。从法律援助的本质与属性看，无法妥善解决法律援助经费保障，其他立法内容都可能流于形式。
《俄罗斯联邦无偿法律援助法》第1条、第2条规定，俄罗斯联邦公民，有权依法获得无偿法律援助。38《挪威免费法律援助法》第1条规定，本法规定的免费法律援助，是一项社会福利计划，旨在保障贫困群体获得必要的法律帮助，满足其对个人及其福祉极为重要的法律援助需求。
另一方面，在刑事法律援助方面，《联合国关于在刑事司法系统中获得法律援助机会的原则和准则》（联合国毒品和犯罪问题办公室，UNODC，2012）对“全国性法律援助制度供资”作出了规定：考虑到法律援助服务的好处包括在整个刑事司法诉讼过程中均能带来经济上的好处并能节省费用，各国应当酌情为法律援助服务提供与其需要相称的充足的专项预算经费，包括国家法律援助制度建立的并且可以持续的筹资计划。
为此目的，各国应当采取措施：
一是有所设立的为包括公设辩护人计划在内的法律援助计划筹资的法律援助基金，以便对法律协会或律师协会提供法律援助予以支持；并赞助非政府组织和包括法律助理组织在内的其他组织在全国各地，尤其在农村及经济和社会条件不利的地区提供法律援助服务；
二是确定为法律援助调拨资金的财政机制，例如将一定比例的国家刑事司法预算拨给与有效提供法律援助的需要相称的法律援助服务，利用通过扣押或罚款而从犯罪活动中追回的资金来负担为受害人提供法律援助的费用；
三是确定并落实鼓励律师在农村地区以及经济和社会条件不利地区工作的激励措施（例如，免税或减税、减少学生贷款的还款额）；确保在检察机关和法律援助机构之间公平地按比例分配资金。
2.政策导向。司法部《关于律师开展法律援助工作的意见》（2017年）要求加强经费保障。完善法律援助经费保障体制，明确经费使用范围和保障标准，确保经费保障水平适应办案工作需要。根据律师承办案件成本、基本劳务费用等因素合理确定律师办案补贴标准并及时足额支付，建立办案补贴标准动态调整机制。推行法律援助机构律师担任法律援助值班律师工作。
现有法律援助机构律师力量不足的，可以采取政府购买服务方式向律师事务所等社会力量购买法律服务，所需经费纳入法律援助工作经费统筹安排。发挥法律援助基金会募集资金作用，拓宽法律援助经费渠道。鼓励律师协会和律师事务所利用自身资源开展法律援助工作。同时，也要求加大办案支持力度。加强与法院、检察院、公安、民政、工商、人力资源等部门的工作衔接，推动落实好办理法律援助案件免收、缓收复制案件材料费以及资料查询等费用规定。
2019年，司法部《关于完善法律援助补贴标准的指导意见》规定，法律援助补贴，是指法律援助机构按照规定支付给社会律师、基层法律服务工作者、社会组织人员等法律援助事项承办人员（不含法律援助机构工作人员，以及其他承办法律援助事项的具有公职身份的基层法律服务工作者、社会组织人员）所属单位的费用。
此外，关于中国法律援助基金会以及各地法律援助基金会的经费保障，也宜作出规定。例如，我国台湾地区《台湾地区法律扶助法》第6条规定：“基金会之基金为新台币一百亿元，除鼓励民间捐助外，由主管机关逐渐编列预算捐助。创立基金新台币五亿元，由主管机关于第一年度编足预算捐助。”
5.费用分担制度的立法取舍。《法律援助条例》并未规定费用分担问题，但近些年的实践中已经开始有些突破性的做法。对此，有观点认为，我国探索实行受援人分担费用制度，是加强社会建设、保障和改善民生的必然要求，是深化平安中国建设、维护社会和谐稳定的必然要求，是推进法治中国建设、维护社会公平正义的必然要求，是满足人民群众日益增长的法律需求的客观需要，是完善法律援助制度的客观需要，是公平有效配置有限法律援助资源的客观需要，是参照遵行联合国有关刑事法律援助准则的客观需要。
但是，《专家建议稿》认为，暂时不宜规定“费用分担制度”，因为：
一是我国尚未建立明晰的产权登记制度，如何界定、申请申请人的经济状况，是非常复杂的工作，受此影响，费用分担制度的审查程序将会特别耗时耗力，不符合司法效率的要求。二是我国经济困难标准都尚未形成一个明晰确定的标准，费用分担制度的判断标准更远未成熟。三是我国法律援助的办案补贴标准普遍偏低，费用分担或许减轻国家责任，但也显著地损害法律援助制度的社会声誉以及实际效果。
鉴于此，在目前的情况下，我国不宜规定法律援助服务费用分担制度，不仅因为此做法与我国法律援助制度的本质以及功能不符，也因为我国尚缺乏建立该制度
的相应配套前提。
人才队伍建设
法律援助事业需要由律师等人才队伍具体承接和实施。在经费保障问题得以解决的前提下，人才队伍建设亦非常关键。《法律援助法》应做好宏观布局。
（一）可持续性法律援助人才建设模式
《律师和基层法律服务工作者开展法律援助工作暂行管理办法》（司发通〔2004〕132号）第3条规定，律师和基层法律服务工作者每年应当接受法律援助机构的指派，办理一定数量的法律援助案件。承办法律援助案件的年度工作量，由省、自治区、直辖市司法行政机关根据当地法律援助的需求量、律师和基层法律服务工作者的数量及分布等实际情况确定。但是，对法律援助人才队伍建设的“浅尝辄止”，无法从根本上为法律援助人员的配置、培训、考核等作出指导。
当前，我国法律援助工作面临十分突出的供需矛盾和资源短缺问题。相应地，建设一支可持续发展的法律援助人才队伍，是拉动法律援助制度深入发展的“马车之一”。在我国，律师和基层法律服务工作者是提供法律援助的主要力量，基层法律服务工作者也是现阶段我国提供法律援助的一支重要力量，社会力量正在发挥日益重要的作用。
考虑到法律援助是国家责任与政府义务，必须始终坚持扩大专业律师队伍的基本方针，增加“供给侧”改革力度，储备律师资源，缓解供需矛盾。同时，考虑到我国律师队伍资源分布严重不均的情况，对律师资源紧缺的县区和乡镇基层，可以探索在一定区域内统一调配律师资源，激活资源分配与服务提供的集成效应，但必须同时提供相应的保障机制、鼓励措施等配套措施。
在法律援助队伍建设上，不仅要强化国家责任与政府义务，也应当加强社会参与力度。律师队伍毕竟受一个国家的法律服务需求等限制，要充分利用社会人力资源开展法律援助工作。在新时代背景下，应顺应“小政府、大社会”的要求，大力扶持社会法律援助组织，构建科学管理体系。充分整合社会资源，建立起灵活的法律援助组织网络体系，在社会团体、社区、乡镇、街道和弱势群体相对集中的企业、社会组织及监狱、劳教所建立方便群众的法律援助工作站（联系处、部）。
其中，社会团体和高等院校应当建设成为我国社会组织参与法律援助的主体：
（1）社会团体。它分三种情况：依照《社团条例》规定依法登记的社会团体，如各种行业协会等；由国家机构编制管理机关核定，并经国务院批准免于登记的社会团体，如中国残联、中国文联等；按照《社团条例》的规定，可以不进行登记的社会团体，是参加中国人民政治协商会议的人民团体，如工会、共青团、妇联等，也是准政府组织。
（2）高等院校，即法学院校设立的法律援助组织。
（3）法律援助基金会。中国法律援助基金会、地方法律援助基金会通过募集的社会资金并投入法律援助项目，与政府法律援助形成互动，也可以发挥相应的人力作用。
（4）民办非企业单位。由政府民政部门批准设立的企业事业单位、社会团体和其他力量以及公民个人，利用非国有资产举办的、从事非营利性社会服务的活动。这类社会组织具有法人资格，以自己的名义独立于政府开展法律援助活动，具有鲜明的民间性、志愿性，如武汉大学弱者权益保护中心等。
（二）法律援助人员的专业专职化
为了能够满足“应援尽援”目标，同时更高效地提供专门化、常态化、标准化的法律援助服务，可以考虑由法律援助管理部门与业务实施机构设置专职化人员，从而建立起高精专的法律援助人员队伍，实现法律援助的“新常态化”。
具体而言：
（1）法律援助专职人员制度。目前，建立法律援助公职律师制度非常必要。理由为：法律援助律师资源与法律援助需求之间的缺口过大；律师法律援助服务的无偿性，与律师作为“经纪人”身份的利益冲突；法律援助经费的严重不足，往往导致援助律师办案的积极性和质量不高，甚至出现无人愿意办案的情况；在认识上对法律援助制度存在不少误区。
但是，我国现存法律援助“专职模式”，它的实质是政府直接提供的法律援助服务，会导致法律援助机构角色错位、法律援助机构功利化、法律援助机构内部管理混乱等问题。如果政府直接提供法律援助服务，应当保持行政属性与中立性，法律援助机构工作人员不允许从办案获取任何利益。否则，法律援助机构的建设与发展很难走上正轨。
在法律援助机构设立公职律师专项编制，一方面，应当通过统一招录考试，从具备法律职业资格的人员中选拔人才并培养为公职律师，或通过一定方式在执业律师中选拔公职律师，逐步使公职律师成为法律援助工作的主导力量，提高法律援助队伍素质；另一方面，也必须同时加强经费保障。例如，600万人口的香港，法律援助专职人员达521人；1500万人口的深圳，专职法律援助人员不足50人。在我国，设立专职法律援助人才队伍并非不可行，但关键是要解决好配套机制。
（2）刑事法律援助与公设辩护人制度。在法律援助的类型中，刑事法律援助原则应当成为基础的内容，也应当继续成为我国今后法律援助的工作重心，但并不意味着挤压民事、行政法律援助的生存空间。而且，为了提高刑事法律援助的覆盖率，应当考虑设置专职法律援助服务人员，解决律师分布不均等问题。
依据美国的实践经验，以“援助律师”为主要模式的法律援助体系存在很多制度上的缺陷，例如，缺乏统一的管理机制、辩护效率低辩护效果不能保证等，成为阻碍刑事辩护率提高的最主要原因之一。公设辩护人系统的建立，能够有效地解决这一问题。
公设辩护人制度是美国刑事法律援助的主要实施机制。公设辩护人组织多设置于人口稠密地区，建构在联邦和州（县）两个层次上，主要隶属于行政分支，运作经费以州（县）政府拨款为主。受案范围由贫困与案件性质双重标准确定，服务于所有刑事程序阶段，常采纵向代理方式。
公设辩护人的任用、薪水及兼职问题都颇有争议，辩护质量、维护独立性、控制成本、实现司法正义等因素成为争议的角度所在，也成就了美国公设辩护人制度运作机制的多元模式。同时，公设辩护人应遵守律师职业行为规范。在我国未来的法律援助立法以及刑事法律援助中，可以考虑建立公设辩护人制度，更好地解决刑事辩护全覆盖问题。
（三）提高法律援助人员的办案补贴
《法律援助条例》没有对办案补贴的定义和构成要素、发放对象、发放时限、发放条件、动态调整时限等作出明确规定，导致了许多问题和争议的产生，亟待从立法层面给予解决。在实践中，对法律援助人员的补贴问题很多，包括：法律援助补贴标准普遍较低；办案补贴标准僵化，基本上都采取包干补贴的方式，与市场化机制下办案报酬的差距特别大；办案补贴标准不科学，办案补贴通常应当由实际办案支出和服务费两个基本要素组成。
实际办案支出包括法律援助案件所必要的交通费、差旅费、通信费、鉴定费、复印费、误餐费等费用，广东省在这方面的做法比较成熟，全国人大立法时可以予以吸收调整。
从立法上，需要对法律援助办案补贴问题作出相应的规定，可以在《法律援助条例》的基础上，结合最新的发展和需要，作出以下规定：
一是制定主体的法定化。《法律援助条例》明确规定，法律援助办案补贴的标准由省、自治区、直辖市人民政府司法行政部门会同同级财政部门核定。由此，地市和县级财政部门、司法行政部门及法律援助机构是无权制定法律援助办案补贴标准的。由省级司法行政部门和财政部门联合制定标准，有助于提高标准的权威性和科学性，有利于标准的执行。
二是建立科学的法律援助服务成本调查制度。《法律援助条例》明确规定，法律援助办案补贴标准要根据当地经济发展水平，参考法律援助机构办理各类法律援助案件的平均成本等因素核定。在制定法律援助办案补贴标准时，应该掌握不同地区的法律援助机构办理各类法律援助案件的平均成本。
为了确保数据的科学性和真实性，应当建立法律援助办案成本调查制度，由办案补贴制定机关定期委托统计调查机构进行统计，科学制定法律援助办案补贴标准。同时，办案补贴标准由省司法行政部门会同财政部门联合制定，应当科学划分区域标准。
三是建立科学的定期调整机制。《法律援助条例》明确规定，法律援助办案补贴标准可以根据需要调整，但实际操作上流于形式。为此，《法律援助法》应当定期根据各地经济发展水平和办案成本，对法律援助办案补贴标准进行科学的调整，使办案补贴标准科学合理。
1.政策导向。在我国，扩大提供法律援助服务人员的范围也是发展趋势。例如，司法部、财政部《关于律师开展法律援助工作的意见》（2017年）明确要求，建立法律援助值班律师制度。法律援助机构通过在人民法院、看守所派驻值班律师，依法为犯罪嫌疑人、被告人等提供法律咨询等法律帮助。
最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部《关于开展法律援助值班律师工作的意见》第1条规定，法律援助机构在人民法院、看守所派驻值班律师，为没有辩护人的犯罪嫌疑人、刑事被告人提供法律帮助。
第2条规定，法律援助值班律师应当依法履行下列工作职责：解答法律咨询；引导和帮助犯罪嫌疑人、刑事被告人及其近亲属申请法律援助，转交申请材料；在认罪认罚从宽制度改革试点中，为自愿认罪认罚的犯罪嫌疑人、刑事被告人提供法律咨询、程序选择、申请变更强制措施等法律帮助，对检察机关定罪量刑建议提出意见，犯罪嫌疑人签署认罪认罚具结书应当有值班律师在场；对刑讯逼供、非法取证情形代理申诉、控告；承办法律援助机构交办的其他任务。
法律援助值班律师不提供出庭辩护服务。符合法律援助条件的犯罪嫌疑人、刑事被告人，可以依申请或通知由法律援助机构为其指派律师提供辩护。
对此，《法律援助法》应当做出正面的回应，在内容上既要将现有成果予以固化，也要对其他问题作出明确规定。
2.国际动态。各国对法律援助人员的规定不尽相同。同时，刑事法律援助有其特殊性，法律援助人员亦是如此。《联合国关于在刑事司法系统中获得法律援助机会的原则和准则》（联合国毒品和犯罪问题办公室，UNODC，2012）将提供法律援助的个人称作为“法律援助服务人员”，把提供法律援助的组织称为“法律援助服务组织”。
第一类法律援助服务人员是律师，但同时还建议国家对各种各样的利益攸关人以非政府组织、社区型组织、宗教和非宗教型慈善组织、专业性机构和协会及学术机构等形式作为法律援助服务组织予以参考。向外国国民提供法律援助应当遵循《维也纳领事关系公约》及其他可适用的双边条约的要求。
应当指出，各国在提供法律援助方面使用了不同的模式。其中可能包括：公设辩护人、私营律师、定约律师、公益计划、律师协会、律师助理及其他人。对此，并不限制任何特定的模式，而是鼓励各国保障被拘留者、被逮捕者或被监禁者、涉嫌或被控告刑事犯罪者获得法律援助的基本权利，同时扩大法律援助以将与刑事司法系统有所接触的其他人均可提供法律援助。
同时，《联合国关于在刑事司法系统中获得法律援助机会的原则和准则》（联合国毒品和犯罪问题办公室，UNODC，2012）对“人力资源”作出了特别的规定：国家应当酌情预先为全国性法律援助度的人员配备专门作出与其需要相称的充分准备。国家应当确保为国家法律援助制度工作的专业人员具有与其所提供的服务相适宜的资格和培训。如果缺乏合格的律师，提供法律援助服务还可把非律师从业人员或法律助理包括在内。
与此同时，国家应当推动法律职业的发展，取消影响法律教育的各种财政障碍。国家还应当鼓励为进入法律职业广开门路、包括采取肯定行动措施，以确保妇女、少数群体和经济条件不利的群体享有进入该职业的机会。从上述两个文件的规定可以看出，提供法律援助服务的群体具有身份的多元性与开放性，律师是主体部分，但提供法律援助服务的其他主体可以来自社会的各个方面与群体。
此外，第16条规定了“值班律师”这一提供法律帮助的工作人员，这无疑是一个值得称道的立法亮点。同时，关于法律援助服务费用问题，《草案征求意见稿》在第四章“法律援助实施”的第32条对“支付法律援助服务费用”作出了规定：“办理法律援助案件的人员在案件结束后，应当向法律援助机构报告，并提交案卷材料。法律援助机构收到案卷材料后，应当进行审查，并支付法律援助服务费用。法律援助服务费用标准及经费使用办法由省级人民政府司法行政部门会同同级财政部门，根据本地经济发展水平、法律服务收费政府指导价标准，参考律师办理各类案件的平均成本、基本劳务费等因素核定，并根据需要调整。”
这一规定比《法律援助条例》有明显的进步，《法律援助法》应当充分审议。
4.《专家建议稿》建议另行增设第三章“法律援助服务提供者”，对法律援助服务人员作出系统规定。第20—24条共计5个条文，分别规定了“法律援助人员”“法律援助志愿者”“承办案件的工作要求”“执业要求”“社会监督”。这从立法体系上看应该说比征求意见稿更胜一筹。
其中，第20条对“法律援助人员”规定为：“法律援助人员应当具备下列基本条件：拥护中华人民共和国宪法；具有国家统一法律职业资格或者具有与所提供的法律援助服务内容相适应的法律知识和专业能力；过去三年没有违法犯罪记录或违反律师职业道德受到行政处罚。在刑事诉讼中，担任辩护人、诉讼代理人的法律援助人员，应当具有律师职业资格且执业两年以上。从事其他法律援助服务，由法律援助中心根据具体法律援助事务的性质、专业需求以及法律援助人员的资源情况统一安排法律援助服务人员。”
这条规定设定了法律援助人员的准入条件，实际上是对法律援助人员的义务性规定，使对法律援助人员的规定更全面。
第21条对“法律援助志愿者”规定为：“法律援助中心应当鼓励高等院校法学专业的大学生、研究生担任法律援助志愿者。在具有法律职业资格、三年以上法律执业经历的教师的指导下，法律援助志愿者可以提供法律咨询、代拟法律文书等法律援助服务。”这是扩大法律援助人员主体范围背景下的有益探索。
同时，在第五章“法律援助程序”中，第44条对“法律援助服务费用”作出了规定：“办理法律援助案件的人员在案件结案后，应当向法律援助中心报告，并提交案卷材料。法律援助中心收到案卷材料后，应当进行审查，并支付法律援助服务费用。法律援助服务费用标准及经费使用办法由省级人民政府司法行政部门会同同级财政部门，根据本地经济发展水平、法律服务收费政府指导价标准，参考律师办理各类案件的平均水平、基本劳务费等因素核定，并根据需要调整。”
《专家建议稿》保留了《草案征求意见稿》的规定，说明其成熟性。总体看来，《专家建议稿》的立法体例、条文设计与内容设定，都比《草案征求意见稿》更具有时代气息，更值得采用。
法律援助的质量监管体系
在供需矛盾大、组织管理体制不畅以及经费保障严重不足的复杂背景下，法律援助的办案质量长期被忽视。但在新时代下，不仅要扩大法律援助的覆盖面，更要注重提高法律援助的质量与监管机制。《法律援助法》应当作出规定。
（一）办案质量与监管问题
2004年，司法部《律师和基层法律服务工作者开展法律援助工作暂行管理办法》（以下简称《办法》）较早规定了办案质量问题。第13条规定，法律援助机构应当采取对结案材料审查、办案质量反馈、评估等方式，督促律师和基层法律服务工作者尽职尽责地开展法律援助工作，确保法律援助服务的质量。
律师协会应当按照律师协会章程的规定，对实施法律援助工作予以协助，指导律师和律师事务所不断提高办理法律援助案件的质量，维护律师在开展法律援助工作中的合法权益。但实际情况是，到目前为止，我国法律援助整体办案质量及其保障机制堪忧。
主要表现为：
一是律师提供法律援助的有效性问题。“政府责任、律师义务”的具体运行模式违背了市场经济条件下法律服务市场的逐利性规律，片面强调律师的法律援助义务而忽视了律师的正当利益，使律师参与法律援助的积极性受到挫伤。二是法律援助的及时性不足，特别是在刑事法律援助方面。三是法律援助质量的监督、评估以及保障机制尚不健全，质量问题长期被忽视。这些都导致法律援助案件质量监管不仅成为一种奢望，也不免成为实施过程中的“鸡肋”。
为探索建立科学有效的案件质量评估体系，《关于完善法律援助制度的意见》明确对推进法律援助标准化建设、加强法律援助质量管理、完善法律援助便民服务机制、规范法律援助监督管理作出规定。2017年，司法部法律援助中心在杭州市法律援助中心建设2017年度全国法律援助案件质量评估示范中心，积极推动构建案件质量评价体系和案件质量控制系统，完善同行评估标准，推动实现“一案一评”，逐步将全部案件纳入评估范围。
这无疑宣告了自上而下对法律援助案件质量的高度重视以及一系列举措正在施行，而且，还提出了一些经过检验、可资推荐的具有示范性意义的质量保障措施。
与此同时，一些地方也在积极探索法律援助质量管理制度：
（1）北京市加强质量监管，有效提高服务质量和水平。加强对案件办理质量的监督，探索开展法律援助质量评估制度，实行重大疑难案件集体讨论制度，保证办案质量和效果。加强对组织实施行为的监督，明确审批时限，规范工作流程，自觉接受社会各界的监督。优化对长期上访、精神偏执等受援人开展法律和心理“双援助”的做法。
（3）广东省提升服务质量，主动参与政府主导的维权机制。推行“点援制”，建立承办律师“准入制”，加强案件监督力度，从源头上确保案件质量。
在此基础上，应当借助《法律援助法》的制定契机，对法律援助案件质量标准体系的建构以及案件质量保障体系等问题作出明确的规定。
（二）质量管理体系的基本思考
做好法律援助质量管理，应该从人员管理、标准制定、全程监管等方面出发，建立“三位一体”的综合体系。“综合性”，是对立法科学性的要求。
对此，有不同的观点：
（1）法律援助人员的准入机制。在人力资源不足的情况下，扩大提供法律援助人员的范围尤为迫切。但是，扩大法律援助服务范围，不等于过低地掌握法律援助人员的准入条件。只有制定符合实际情况的准入机制，才能确保法律援助人员的业务素养等，这是对法律援助质量的最基础保障机制。（2）法律援助办案质量考核与保障体系。对于法律援助服务而言，无论是诉讼服务还是非诉讼业务，办案质量的好与坏是最终的检验标准。
从法律援助服务的动态过程看，质量考核、质量保证体系是一项系统的工程，因此，保障机制至少应当包括：
第一，服务过程的监督机制。从案件承办、调查取证到庭审、案卷归档等，建立统一的全过程控制标准：应当制定有关行业指导规范，对法律服务人员承办法律援助案件的办案规程作出统一规定：法律服务人员承办法律援助案件应当制定总体工作方案，经受援人认可后组织实施；制定调查取证工作方案，结合案件待证事实确立需要调查搜集的证据以及证据类型和形式、调查搜集的途径和步骤等，指导并协助受援人调查搜集案件有关证据材料；制定庭审方案。
根据调查取证情况对案件进行分析，预测庭审中可能出现的问题及应对策略，并征求法律援助机构的意见，对于重大、疑难、复杂和群体案件要向法律援助机构进行专门汇报，经集体讨论确定后组织实施。
第二，建立旁听制度。对于普通案件确立旁听比例，法律援助机构工作人员每年必须按比例旁听案件，随时掌握援助案件的发展情况，对于重大、疑难、复杂和群体案件等必须进行听审：规范案卷归档，建立一整套对案卷归档的制度，作为过程控制结果的文件，便于监督抽查。
第三，完善奖励机制。应当建立奖惩制度，奖励形式应当物质奖励与精神奖励并举，通过加大物质奖励的程度，弥补办案补贴的不足；通过加大精神奖励的程度，提高法律服务人员的信誉和知名度等无形价值。
第四，提高补贴标准。办案补贴是对办案的成本费用的补助，它的高低直接影响对案件的精力投入，应进一步提高补贴标准。可以根据案件复杂程度、律师执业资历和水平等，实行有差别的办案津贴制度。
第五，加强服务标准建设，完善法律援助律师的资格准入，加强法律援助律师的业务培训与智力支持。
第六，建立法律援助案件质量同行评估机制。可以借鉴英国的法律援助独立同行评估制度，由法律援助管理机构对辖区内法律援助机构在一定时期内所办理的法律援助案件进行抽样，委托专门的独立同行评估机构进行评估，评估机构聘请相应的资深律师，按照同行评估的既定标准和流程对案卷进行审查评估。
第七，探索建立程序性违法制裁机制和有效辩护制度，整体上解决包括刑事法律援助办案质量在内的刑事辩护质量问题。
应该说，上述看法各有其可取之处，在立法时可以结合实际情况，决定是否作出相应的规定。具体到立法层面，应当制定法律援助办案质量标准考核体系，逐步建立质量监督制度和案件办理奖惩制度。
在具体措施层面，应当强化内部监督管理，严格职业道德和执业纪律，建立一整套履行职能绩效的考核考评机制；注重法律援助业务培训和指导，提高法律援助队伍的整体素质；加强建立案件监督机制，实行“全程跟踪”，开展“旁听庭审”，定期检查，因地制宜推行案件质量“同行评估”等做法。这些都是此次立法评估、审议时可以着重考虑的地方。
法律援助案件质量监管保障问题，应当成为法律援助法》的重要内容。鉴于《法律援助条例》在这方面基本处于空白状态，因此，《法律援助法》应当结合各方面的意见和实际情况，建立起法律援助质量监管与保障体系。
1.政策动态。司法部、财政部《关于律师开展法律援助工作的意见》（2017年）对法律援助办案质量提出了新的要求与安排，它包括：
一是强化律师事务所法律援助案件管理责任。律师事务所严格接受指派、内部审批、办理案件、案卷归档、投诉处理等各环节流程。建立律师事务所重大、疑难案件集体讨论制度。根据法律援助的常涉纠纷案件类别、律师办案专长，培养擅长办理法律援助案件的律师团队。完善律师事务所内部传帮带制度，建立完善青年律师办理法律援助案件带教制度。
二是加强服务标准建设。完善律师承办法律援助案件各环节工作制度，制定刑事、民事、行政法律援助案件质量标准，确保律师为受援人提供符合标准的法律援助。
三是加强办案质量监管。法律援助机构要积极推进案件质量评估试点工作，综合运用案卷评查、旁听庭审、听取办案机关意见、回访受援人等措施对律师承办法律援助案件进行监管，有条件的地方运用信息化手段对办案实行动态监控。
四是做好投诉处理工作。司法行政机关严格依法办理法律援助投诉，规范对律师承办法律援助案件的投诉事项范围、程序和处理反馈工作。对律师接受指派后，怠于履行法律援助义务或有其他违反法律援助管理规定的行为，由司法行政机关依法依规处理。
五是加强律师协会对律师事务所开展法律援助工作的指导。律师协会应当按照律师协会章程的规定对法律援助组织实施工作予以协助，指导律师和律师事务所提高办案质量。
六是建立法律援助疑难复杂案件办理机制。法律援助机构根据律师业务专长和职业操守，建立法律援助专家律师库，对重大疑难复杂案件实行集体讨论、全程跟踪、重点督办。
七是加强法律援助异地协作。法律援助机构就案件调查取证、送达法律文书等事项积极开展协作，提高工作效率。
八是健全沟通协作机制。司法行政机关、法律援助机构和律师协会要建立协作机制，定期沟通工作情况，共同研究解决律师服务质量、工作保障等方面存在的问题。建立法律援助机构与律师事务所、律师沟通机制，鼓励律师围绕法律援助制度改革、政策制定等建言献策，提高法律援助工作水平。
九是加强教育培训。加强法律援助业务培训，司法行政机关举办的法律援助培训要吸收律师参加，律师协会要在律师业务培训课程中增设法律援助有关内容。加强对新执业律师开展法律援助工作的培训。组织律师参加国际法律援助交流培训项目。
十是加强政策引导。省级司法行政机关应当把律师开展法律援助工作情况作为项目安排、法律援助办案专项资金分配的重要依据，推动地市、县区加大工作推进力度。在《法律援助法》的制定过程中，关于法律援助质量问题，应当充分反映最新的政策要求，通过立法的方式予以固化，同时也要强化立法的适度前瞻性。
2.立法体例与规范表述。《草案征求意见稿》第五章对监督管理作出了规定，第34条规定了“司法行政部门的监管职责、监管事项”并规定“司法行政部门对法律援助案件办理的情况进行质量考评工作履行监督检查职责”，第35条规定了“对社会组织的监管”，第36条规定了“信息管理系统”，第37条规定了“司法监督”，第38条规定了“社会监督”’第39条规定了“财政审计监督”。
从立法体例上看，《专家建议稿》并未单列一章，并作出如上的规定，在立法效果上差强人意。同时，在内容上，《草案征求意见稿》对监督管理的规定，实际上涉及的是法律援助的行政监管、业务指导以及一般性的外部监督，与案件质量体系的内容有一定的差距或者说关系不大。
3.《专家建议稿》也采取了分散的立法体系，但考虑已经对法律援助的组织管理体制、经费保障、人员保障等方面都作出了独立的规定，因而，无须再单独放在一章内加以重复规定。
《专家建议稿》在总则中用第12条对“表彰奖励”作出了规定：“对于在法律援助事业中做出突出贡献的组织和个人，各级人民政府及其司法行政部门应当给予表彰、奖励。”《专家建议稿》第二章“法律援助中心”的第19条对“案件质量评估”作出了规定：“法律援助中心负责开展法律援助案件质量评估工作，监督检查法律援助案件质量。”同时，《专家建议稿》建议另行增设第三章“法律援助服务提供者”，并对法律援助人员的执业要求和接受社会监督问题作出了规定。
其中，第23条对“执业要求”作出了规定：“法律援助人员应当恪守职业道德和执业纪律，不得收取受援人的任何费用和财物。法律援助人员应当保守在办理案件过程中知悉的国家秘密、商业秘密和个人隐私。法律援助人员不得煽动、教唆当事人扰乱公共秩序、危害国家安全，或者发表危害国家安全、恶意诽谤他人、扰乱社会秩序的言论。”
第24条则将“社会监督”规定为：“法律援助人员履行法律援助职务，应当接受社会监督。任何单位、个人有权利对法律援助人员在法律援助工作中的违法行为进行举报、投诉。受理举报、投诉的机关应当及时核实、处理。”
我个人的看法是，《专家建议稿》对此虽然没有作出专章的规定，但由于已经对经费保障等问题作出了专章的规定，也必然涉及法律援助案件管理问题，因而整体上是一个完整的立法逻辑；而且，在内容上，对法律援助人员的准入、法律援助的实施程序及其监督、法律援助的质量评估等基本问题都作出了相应的规定，因而更可取。
作者：樊崇义，中国政法大学国家法律援助研究院名誉院长，诉讼法学研究院名誉院长、教授。