【中文关键词】土地财政；土地征收权；税收权；法治国家；国家治理
【摘要】当前学者对土地财政的功过是非有一个共同认识：土地财政是一个利弊共存的制度安排。学者之间的分歧则在于，多数学者主张弊大于利，应当及时废除土地财政，少数学者则主张利大于弊，应当暂缓废除土地财政，在没有找到合适的替代性制度之前，不能轻言废弃土地财政。主张暂缓废除土地财政的理由值得商榷。直接税为主的税收财政的实施与“革命”没有直接关系，我国当前的城市化建设可以不依赖土地财政，土地财政并没有消灭土地食利阶层。事实上，土地财政不仅严重损害了政府形象，积累了严重的经济风险，导致了贫富差距，而且与我国当前的根本发展方向相违背，阻碍了社会主义市场经济体制的完善，延缓了社会主义法治国家建设的进程，妨碍了国家治理体系和治理能力现代化的实现，应当及时废除。
【全文】
从总体上看，当前虽然研究“土地财政”问题的论著颇丰，涉及众多学科，有经济学、社会学、管理学、政治学、法学和史学等，但是学科之间并不平衡，大部分论著出自经济学者之手，法学的学者较少直接探讨土地财政问题，目前尚未见到从法学角度讨论土地财政历史命运的论著。本文拟从法学的角度论证土地财政是弊大于利的制度，与我国当前的发挥市场在资源配置中的决定性作用、全面建设法治国家与实现国家治理体系和治理能力现代化的基本政策相冲突，应当及时废除。
一、土地财政功过是非的争议
不管持有什么观点，当前学者对土地财政的功过是非有一个共同认识：土地财政是一个利弊共存的制度安排。学者之间的分歧则在于，多数学者主张弊大于利，少数学者则主张利大于弊。认为土地财政弊大于利的学者主张及时废除土地财政，而认为土地财政利大于弊的学者则主张暂缓废除土地财政，在没有找到合适的替代性制度之前，不能轻言废弃土地财政。
(一)暂缓废除土地财政的理由
1.缺乏实施土地财政替代品的直接税为主的税收财政的政治基础
有学者认为，土地财政的替代品是税收财政。税收财政分成两种：一种是以直接税为主的税收财政，一种是以间接税为主的税收财政。间接税为主的税收财政与直接税为主的税收财政的政治制度基础不同。间接税为主的税收财政不需要以民主宪政制度的建立为前提，而直接税为主的税收财政则以民主宪政制度的建立为前提。而且，值得人们注意的是，在历史上，英国、法国和美国建立直接税为主的税收财政制度都是经历了革命阶段，最终实行了宪政改革。英国的宪政改革是“光荣革命”的产物，法国的宪政改革是1789年的“大革命”的产物，而美国的宪政改革则是“独立战争”的结果。我国当前的税收财政是以间接税为主的税收财政，要想废除土地财政，用税收财政代替土地财政，筹集相当于土地财政筹集的财政金额，需要将我国当前的间接税为主的税收财政转变为直接税为主的税收财政，而我国当前没有实行民主宪政改革，缺乏实施直接税为主的税收财政的政治基础。如果我国强行实施直接税为主的税收财政，将引爆革命，导致民主宪政改革，动摇共产党的执政基础。[3]
2.土地财政在我国城市化完成前不能被替代
有学者认为，城市化建设早期需要巨额的资金，一般很难通过国家内部的剩余积累来筹集，西方发达的资本主义国家往往是通过对外掠夺来筹集城市化建设所需要的“原始资本”的。到20世纪80年代，中国进行大规模的城市化建设时，已经没有了通过对外掠夺筹集建设资金的国际环境，中国不可能通过对外掠夺来筹集建设资金，而只能通过内部积累来筹集建设资金。具有中国特色的城市化建设资金筹集办法就是出让国有土地使用权来筹集城市化建设需要的“原始资本”，这就是土地财政。[4]
该学者认为，土地财政筹集城市化建设需要的巨额建设资金的效率要高于税收财政，原因在于土地财政筹集资金的成本低。税收财政在筹集资金的过程中，国家需要和纳税人进行博弈，制度损耗大，成本高。而土地财政筹集资金则不需要通过繁琐的税收程序，而是通过出售土地的使用权，直接将土地增值收回。[5]正因为土地财政的高效率，才出现了一种反常的经济现象。正常的经济现象是：城市化快速发展过程中的国家一般会面临资本短缺的问题，只有城市化已经完成的国家才有剩余的资本。可现在的情形却是：城市化尚未完成的中国将剩余资本输出到城市化已经完成的发达国家。出现这种反常经济现象的原因就在于土地财政筹集资金的效率要高于税收财政筹集资金的效率。[6]
3.阻止土地食利阶层的出现需要土地财政的涨价归公效果
(二)及时废除土地财政的理由
1.土地财政严重损害了政府形象
有学者认为，土地财政损害政府形象主要体现在两个方面：一是地方政府为了谋求土地财政收益，在土地征收过程实施各种违法行为；二是地方政府官员在土地征收过程滥用权力谋求个人利益的权力资本化行为。
2.土地财政积累了严重的经济风险
还有学者认为，土地财政引发的资产型通货膨胀[15]既不利于人力资本的积累，阻碍了劳动者素质的提高，也不利于实体经济的发展，经济虚拟化严重，从而不利于科技进步，最终削弱了国家经济的持续增长潜力，表现之一就是，我国的国民生产总值(GDP)增速已经从14.2%(2007年)下降为7.7%(2013年)。[16]
3.土地财政导致了贫富差距
二、暂缓废除土地财政的理由辨析
在多数学者主张及时废除土地财政的背景下，少数学者则认为应当暂缓废除土地财政，并从理论上进行了论证。本文认为，主张暂缓废除土地财政的学者敢于坚持自己的观点，勇气可嘉，但是论证值得商榷。
(一)直接税为主的税收财政的实施与“革命”没有直接关系
(二)我国当前的城市化建设可以不依赖土地财政
有学者曾详细论述了我国取消土地财政后筹集城市化建设资金的途径。该学者从三个方面进行了论述。一是国家已经掌握了大量的财富。(1)随着我国经济的不断发展，我国的税收收入不断增加；(2)我国的外汇储备数量巨大；(3)国有企业的资产规模和利润额巨大；(4)国有土地的价值是一笔巨大财富。二是国家可以通过完善财税政策筹集财政收入。(1)完善房地产税、资源税、开征遗产与赠与税等增加财政收入；(2)发行国债筹集财政收入。三是国家可以采取措施节约财政资金。(1)通过改革降低政府运行成本；(2)完善政府采购制度节约建设资金；(3)减少不必要的政府投资，避免形象工程和政绩工程的耗费；(4)预防腐败减少财政支出。〔29〕
(三)土地财政并没有消灭土地食利阶层
我国当前的土地财政虽然消灭了土地所有者凭借土地的所有权获得收益的现象，但是并没有消灭土地使用者凭借土地的使用权获得收益的现象，也就是说土地财政并没有消灭土地食利阶层。
三、土地财政应当尽早废除
除了学者们已经提出的理由之外，及时废除土地财政的理由还有很多，特别是土地财政与我国当前的根本发展方向相违背，需要及时废除。
(一)土地财政阻碍了社会主义市场经济体制的完善
(二)土地财政延缓了社会主义法治国家建设的进程
土地财政是法治政府建设过程中的一块绊脚石。一是土地财政提供了诱惑地方政府实施违法行为的制度基础。我国当前的核心任务是进行经济建设，中央政府对各级地方政府进行考核时，经济建设成就是一个核心指标，地方政府为了加快经济建设，就需要资金和土地，土地财政正好可以为地方政府提供资金和土地，为了获得经济建设急需的资金和土地，地方政府就有可能实施违法行为。根据国土资源部公布的数据可知，在所有涉及土地违法的案件中，地方政府非法批地案件所涉及的土地面积占所有面积的80%。[38]也就是说，违反土地法的主要主体是地方政府，而地方政府违法的主要目的是获得土地，从而可以获得财政资金和建设需要的场所。二是土地财政为土地征收过程中掌握权力的行政官员的腐败提供了制度基础。在国家垄断城市建设用地一级市场的背景下，从事工商业开发的建设单位根据规划需要使用农民集体所有的土地时，在土地征收过程中掌握权力的行政官员就可以对建设单位实施吃、拿、卡、要的违法行为。在征收土地的成本和出让土地的收益之间存在巨大差额，而且缺乏有效监督的情形下，在土地征收过程中掌握权力的行政官员就可能实施贪污、受贿、渎职、徇私舞弊、私分国有资产等违法行为。
废除土地财政有利于法治政府建设环境的改善。一是消除了地方政府实施非法征地行为的制度基础。废除土地财政意味着国家打破城市建设用地市场的垄断，在符合规划和用途管制的前提下，农民集体所有的土地可以自主进入城市建设用地市场，建设单位可以直接使用农民集体所有的土地，地方政府只有为了公共利益需要的时候才能征地，地方政府不需要为了发展经济而大量征地，地方政府实施非法征地的可能性就很小。二是消除了土地征收过程中掌握权力的行政官员实施非法行为的制度基础。废除土地财政意味着国家征收农民集体所有的土地时，必需按照被征收土地的市场价值给予补偿，而且被征收的土地主要用于修建公共服务设施，在土地征收过程中掌握权力的行政官员非法谋利的空间将被大大压缩。
(三)土地财政妨碍了国家治理体系和治理能力现代化的实现
推进国家治理体系和国家治理能力现代化的一个重要任务就是完善我国当前的财政制度。中共十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》第五大部分明确提出要深化财税体制改革。该部分强调了财政及财政制度的重要性，认为“财政是国家治理的基础和重要支柱”，科学的财政制度是确保国家长治久安的基本保障，为此提出要完善立法，建立现代财政制度。中共十九大报告明确提出要“加快建立现代财政制度”，在中央和地方之间建立科学合理的财政关系。
四、结语
土地财政是一项利弊并存的制度。土地财政虽然在我国的一定时期内为筹措经济建设所需的大量资金发挥了积极作用，但是土地财政的危害和消极作用也是显而易见的。土地财政激励了地方政府及官员为追求短期政绩破坏性利用土地资源，更有在土地的开发利用方面滋生了大量的土地审批腐败行为。土地财政导致了我国不合理的经济结构，特别是经济增长过度依赖房地产业，国民经济持续增长的能力受到了严重削弱。土地财政阻碍了土地要素的市场化，不利于社会主义市场经济体制的完善。土地财政混淆了土地征收权和税收权的功能，让土地征收权承担了税收权的筹集国家建设资金的功能，不利于国家治理体系和治理能力的现代化。改革开放至今，我国的综合国力已显著提高，经济建设的筹资渠道和筹资能力得到了显著的扩展和增强。我国已经具备废除土地财政的条件，已经到了及时废除土地财政的历史时刻。
(责任编辑：杨琦萍)
【注释】*中国政法大学民商经济法学院教授，法学博士。
[1]程瑶：《制度经济学视角下的土地财政》，载《经济体制改革》2009年第1期，第31页。
[2]陈国富、卿志琼：《财政幻觉下的中国土地财政——一个法经济学视角》，载《南开学报》(哲学社会科学版)2009年第1期，第69页。
[3]赵燕菁：《土地财政与政治制度》，载《北京规划建设》2013年第4期，第167-168页。
[4]赵燕菁：《土地财政：历史、逻辑与抉择》，载《城市发展研究》2014年第1期，第2页。
[5]同注[4]，第3页。
[6]同注[4]，第4页。
[7]货币分为商品货币和信用货币。在1971年“布雷顿森林体系”解体之前，各国货币的币值都是以黄金等贵金属为基准，是商品货币，也就是说黄金是各国货币之“锚”。在“布雷顿森林体系”解体之后，各国货币的币值与黄金等贵金属脱钩，变成了信用货币，货币的币值取决于各国的货币政策和经济实力。美元的“锚”现在是大宗商品，特别是石油。通过与大宗商品挂钩，美元如果超发，就可以通过大宗商品涨价来消化。
[8]同注[4]，第9页。
[9]同注[4]，第6页。
[10]贺雪峰：《地权的逻辑Ⅱ——地权变革的真相与谬误》，东方出版社2013年版，第92-93页。
[11]邹爱华：《土地征收中的被征收人权利保护研究》，中国政法大学出版社2011年版，第228-230页。
[12]同注[11]，第165-166页。
[13]石俊：《中国土地财政痼疾求解》，载《中华工商时报》2010年10月15日，第2版。
[14]苏俊玮、宾建成：《委内瑞拉通货膨胀的教训及启示》，载《特区经济》2017年2月，第65页。
[15]资产型通货膨胀是相对于商品通货膨胀而言的，表现为房地产、股票、债券等资产价格的上涨，与商品通货膨胀一样，在本质上仍然是一种货币现象，是银行信贷快速扩张造成的。
[16]盛文军、何帆：《资产型通货膨胀——成因、后果与治理》，载《武汉金融》2014年第12期，第6页。
[17]邹爱华：《贫富差距的缩小与土地财政的终结》，载《科学社会主义》2011年第2期，第128-129页。
[18]任超：《英国财税法史研究——从诺曼征服到光荣革命》，华东政法大学博士学位论文，2006年5月，第128-130页。
[19][法]托克维尔：《旧制度与大革命》，冯棠译，商务印书馆1992年9月出版，第117页。
[20]同注[19]，第216-218页。
[21]同注[19]，第219-225页。
[22]同注[19]，第79页。
[23]同注[19]，第235页。
[24]同注[19]，第141页。
[25]同注[19]，第164-166页。
[26]张翔：《美国史学家关于美国独立战争爆发原因的研究综述》，载《安庆师范学院学报》(社会科学版)2010年第8期，第80-82页。
[27][英]安德罗林克雷特：《世界土地所有制变迁史》，启蒙编译所译，上海社会科学院出版社2016年版，第180-182页。
[28]李剑鸣：《美国独立战争爆发前的政治辩论及其意义》，载《历史研究》2000年第4期，第76-78页。
[29]郑荣林、陶颖惠：《23个项目投383亿南昌试水城建新模式》，载《江西日报》2015年2月2日，第C02版。
[30]我国的房屋种类很复杂，有房地产开发公司建筑销售的标准的商品房，还有经济适用房、房改房、还建房、双限房等。限于本文主题，本文这里的“商品房”是广义的，包括所有产权人能够获得所有权的各种房屋。
[31]沈晓杰：《揭开中国住房“自有率世界第一”真相》，载《企业标准化》2007年第2期，第70-74页。
[32]孙军、姬广鹏：《房产登记档案查询制度在法治社会中的承载——从“房妹、“房叔”、“房姐”到“限制以人查房”的思考》，载《档案学通讯》2013年第3期，第61-62页。
[33]何小敏：《“清廉”局长涉案金额高达2700万》，载《信息时报》2017年8月12日，第A12版。
[34]赵正：《红星美凯龙：卖的不是家居，是商业地产》，载《中国经营报》2010年7月5日，第C15版。
[35]陈锡文：《农村土地制度改革不能突破三条底线》，载《国土资源导刊》2013年第12期，第38-39页。
[37]政府可以分为广义和狭义。广义的政府是国家机关的总称，与社会相对应，包括行政机关、法院、检察院和军事机关；狭义的政府则仅指行政机关。
[38]于祥明：《国土部：中国80%违法用地面积的违法主体是政府》，载《上海证券报》2007年7月13日。
[39]习近平：《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来》，载《人民日报》2014年1月1日，第2版。
[40]同注[11]，第159-162页。
[41]同注[11]，第215-216页。
[42]TheodoreJ.Novak,BrianW.Blaesser&ThomasF.Geselbracht,CondemnationofProperty:PracticeandStrategiesforWinningJustCompensation6-7(JohnWiley&Sons,Inc.1994).
【期刊名称】《比较法研究》【期刊年份】2017年【期号】6
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