中国经营报《等深线》记者张锦北京报道
67岁的李树林，已经当选本单位的“临时负责人”3年了，但他还没见过自家单位的公章。
作为“中字头”自收自支的事业单位，中国管理科学研究院（以下简称“中管院”）出身非凡，使命独特：1987年，经老一辈无产阶级革命家批示设立，旨在成为一个不同于体制内智库的市场化科研机构。
8年前，按照中央编制委员会办公室（以下简称“中编办”）的安排，中管院时隔2年再次登记成为国家事业单位的同时，开始事业单位理事会制度改革，即让理事会成为决策和监督机构。
同时，根据安排，中国旅游文化资源开发促进会（以下简称“旅促会”）成为中管院新的举办单位（指事业单位上级行政主管部门）。
但本该在3个月内组建好的行政管理班子，至今未能完成，理事会也被指名存实亡。由举办单位旅促会委派的“挂名法定代表人”一挂就是8年，中管院的公章、事业单位法人执照、官网账号等，据称一直掌握在旅促会手中。
李树林即在这一阶段当选，但却难掌实权，甚至接连遭到官网公告讨伐。而过去33年，中管院一边寻找挂靠的上级主管单位、一边构建下属二级机构、一边内斗的复杂历史，或许正是其当前难以“管理”的重要成因。
中管院曾宣称拥有92个二级分支机构（研究所、研究中心），但受访者中，没有人知道确切的名单和数量。现在，经过漫长混战，这些二级机构不仅归属不明，且也在积极发展下级单位，还牵出难以计数的纠纷和诉讼，其中不乏金额上亿元的集资案。也有二级机构可以提供多达400种资格证书，最快几小时就能出证，收费仅在600~1000元。
这家中字头机构的极端混乱状态，尽管有其曲折复杂的历史成因，但也从某个角度，折射出中国事业单位改革的难度。
消失的“当选者”
“鉴于李树林同志到处诽谤、诬告等问题，严重影响了中国管理科学研究院正常秩序，给中管院的声誉造成了极坏影响。”“编造谎言发表破坏团结的错误言论。他冒充常务理事、干部群众签字伪造民意和证据……请各研究所、中心，提高警惕，保持清醒头脑不要上当……”
在中管院官网过去一年发布的多份公告里，李树林被指“私挂院牌”“诬告造谣”“成立非法组织”……
公告“主角”李树林告诉《等深线》记者，3年前，经选举，他成为中管院的临时负责人，但1个月后的新班子启动大会上，因一纸律师函被迫停止了新班子的一切工作，又在2019年被宣布罢免，那之后，他成了上述公告中的讨伐对象。
李树林称，3年来，他没有拿到过中管院的公章。按他的说法，中管院的公章，始终被办公地址在深圳的旅促会负责人黄智湧（原名“黄志勇”）随身携带着，往返于北京和深圳之间，李树林还将这些极具针对性的官网公告称之为“远程通告执政”。
李树林还提供了一份2018年11月的官网截图，在2014年和2017年两次公示的中管院常务理事名单中，均可见“李树林”的名字，而在2020年9月9日的同一份名单中，“李树林”却消失了，常务理事的总数也由33名变为32名。
官网2020年8月底发布的最新公告则称：“李树林于2006年已经被中管院免职，按照国家有关规定，中管院先后两任法定代表人没有与他签订劳务聘用合同。”
照此，这位“当选者”的“消失”节点定在了14年前，否定了李树林在中管院28年历程中的一半。
1992年，从国家科委辞职而来的李树林，看中了中管院这一发展平台，向田夫院长提议成立科技进步研究所，决心甩开膀子大干一场。尽管没有编制，没有国家拨款，没有一般事业单位的福利待遇，但他仍然在最初的10年间编写了国内百余家企业的调研案例。
他无论如何也不会想到，那个有着“红色背景”，曾承载了他无限事业理想的管理科学院，也逃不掉管理混乱的宿命。
老领导赋予的“金字招牌”
首任院长田夫，在创办中管院前曾是中国科协书记处书记。1985年，在“以进一步做好经济体制改革”为首要任务的“七五计划”启动之际，在全国交叉科学讨论会上，田夫联合著名科学家钱学森、钱三强、钱伟长等200余名国内知名学者，向时任中央政治局常委、主持经济工作的领导人陈云请示成立“中国管理科学研究院”。
经老一辈革命家亲笔批示，1987年，中管院由国家科委批准成立，隶属于国务院经济技术社会发展研究中心（以下简称“国务院发展研究中心”），除财政部一次性下发一笔数目不明的开办费外，经费及人员编制均自行解决。
据李树林称，中管院早期的人员组成或许也决定了这批早已享有国家机关待遇的老领导，不会为李树林这样的“年轻人”谋福利。1989年，人事部致函国务院发展研究中心，同意批给中管院50个编制。“但这些编制最终没有落实。”他说。
李树林回忆，后来，在田夫的领导下，中管院发展过于迅猛，在全国成立多家分院和若干个研究所，与国务院发展研究中心办院思想产生矛盾。20世纪90年代，中管院从国务院发展研究中心脱钩，就此进入长达10余年的无主管阶段。
1996年，中央和国务院领导针对以往的民办事业单位这一概念作出修正，即：事业单位是国家举办的，而民间不应再称事业单位。“民办非企业”就此诞生。
1998年，国务院颁布《民办非企业单位登记管理暂行条例》，规定在民政部登记的民办非企业单位，其名称不得冠以“中国”“全国”“中华”等字样。
中管院人不想丢掉老领导们留下的“金字招牌”，可如果要保留“中国”字样，需要找国家部委挂靠，重新登记成为事业单位。然而此后的10年间，因为种种原因，中管院并未找到挂靠单位，但“中字头”也就这样延续下来。
最终，经由有关人士帮助，对其挂靠单位的要求“降格”为社会团体“也可以”。
“社会人”空降中管院
李树林回忆，两次举办单位的提名均与“社会人”田志强有关。
2006年，在中管院与中编办对接的过程中，自称国家发改委经济体制与管理研究所研究员的田志强“空降”中管院，向田夫保证能解决中管院的挂靠问题。经运作，田志强联系到工信部直属社会团体——中国电子商会担任中管院的第一个社团举办单位。
有中管院内部材料表明，当时院领导都因年龄偏大表示不愿担任法定代表人，还有政府的在职人员不宜担任，因此田志强于2006年3月14日出任中管院法定代表人。后经中管院内部调查，田志强伪造工作经历的事实确凿，国家发改委、人民日报海外版、北京日报、经济消息报均有书面回复证实田志强从未在上述单位工作过。
2006年底，田夫召开会议，以伪造履历、骗取领导信任、两次到中管院办公住所企图盗取事业单位法人证书和印章为由，宣布撤销田志强的中管院法定代表人资格，并报中编办予以变更。
一份北京市西城区人民法院的协助执行通知书显示，田志强不服被剥夺法定代表人身份，以其他财产所有权纠纷为名起诉田夫方。田夫将事业单位法人证书、公章提前转移到河北老家，致使法院在北京搜寻无果。法院判决田志强代表的中管院胜诉，要求被执行人返还前述物品，但田夫方拒绝执行，法院对被执行人之一的卢继传给予了司法拘留。
2008年，西城人民法院通知中编办登记管理局协助执行，为中管院重新办理法人证书、公章。2009年6月，田志强因嫖娼被行政拘留14日。4个月后，中国电子商会发文免去田志强的法定代表人资格。
据了解，被举办单位撤销法定代表人的资格后，田志强仍利用这一身份对外开展工作。
中管院于2017年12月递交给北京市公安局丰台分局的报案材料中提及，在2011年~2017年期间，田志强仍冒充中管院法定代表人，并私刻公章、伪造公文，非法成立了“中管院诚信评价研究中心”“中管院司法维权研究中心”“中管院深圳分院”等21家机构。
2019年加入中管院并担任科技管理研究所所长的王渊向记者透露，他与中管院结缘与田志强有关。大约在2012年，田志强找到王渊当时所任职的广东锦田集团党委书记寻求入党。王渊感到震惊：“一个堂堂的国家事业单位的副院长竟然要到我们广东省的一个国有企业找党组织入党。”
天眼查显示，广东锦田集团投资有限公司北京分公司成立于2012年3月29日，田志强担任法定代表人。
在2020年9月关于中管院深圳分院的媒体报道中，田志强仍对外自称“中管院院长”。
记者就上述问题多次试图向田志强本人核实，但对方拒绝接受采访，并称李树林早就被中管院开除了。
“新主”旅促会
在中国电子商会作为中管院举办单位期间，中管院内部分化为三派争权夺利，滋生出种种事件。因中编办不满举办单位的工作，2010年6月，工信部发文，通知其直属社团中国电子商会不再担任中管院的业务主管单位。2010年7月，田夫去世。
2010年，中编办对于解决中管院内部问题提出“和谐办院”的指示精神，同年8月，中管院25个研究所负责人在京召开“落实中编办和谐办院座谈会”，会上成立了中管院所际和谐促进会，李树林为发起人。
2012年，中管院三派的领头人物各推举出一个新的举办单位，经过抓阄，最终由田志强举荐的、位于深圳的旅促会担任中管院的第二家社团举办单位。2012年8月2日，旅促会法定代表人黄智湧接过中编办颁发的中管院事业单位法人证书（执照），并委派旅促会助理秘书长王家粤担任中管院“挂名”的法定代表人。
李树林告诉记者，中编办在登记时已将之前各方私刻的印章予以收缴。
据李树林及多位研究所所长向记者反映，2012年8月中管院登记成为事业单位后，旅促会把中管院事业单位法人执照、公章拿到深圳，后来又掌握了中管院官网和银行账号，在2017年选举后打包选举材料和各研究所的成立批文。
2012年8月，中编办明确规定中管院实行理事会制度改革，实行理事会领导下的院行政领导班子负责制的法人治理结构，要求举办单位旅促会在3个月内把中管院班子建立起来，并把登记时挂名法定代表人交给中管院。
2012年11月，以中编办印发的《事业单位章程示范文本》为基准，中管院第一版章程在中编办备案。章程规定，理事会每届任期为4年，暂由19名理事组成，举办单位和事业单位人数各占35%，政府有关部门及其他分别占10%和20%。章程最后附有举办单位负责人黄智湧及中管院部分“代表人物”签字。
2014年11月，中管院官网公示除上级委派人员外的拟任常务理事名单，分为5个组团，共27人，另外加上4名候补常务理事。2017年，又公布正式的33人常务理事名单，以及7名候补理事，常务理事会负责人为黄智湧。
2017年9月25日，常务理事李树林，经28名到场常务理事的投票选举，获得17票，当选临时行政班子负责人。
但是，据北京律师协会文件，2017年11月7日，在一个半月前的选举中落选的委托人田志强、潘福忠与北京元品律师事务所律师签订法律顾问合同，合同落款处加盖“中管院办公室”印章。该律师所委派一名律师致函黄智湧，指责举办单位负责人黄智湧及当选的李树林在选举中存在拉票贿选、暗箱操作的行为。李树林称，当天黄智湧主持召开新班子启动会，当场收到律师函后当即宣布，停止新班子工作，并指示李树林，代表中管院起诉该律师，官司一打就是8个月。
2019年2月~3月，在两次由黄智湧组织召开、并未通知李树林到场的中管院会议中，李树林的“过渡期临时行政班子负责人”身份被免去，这一决定于2019年8月底首次出现在官网中。
“真假中管院”
丰台、海淀、朝阳，用百度地图搜索，在北京的三个行政区分布着名为“中国管理科学研究院”的三处办公地址。而登记管理局网站显示，中管院的登记住所为北京西城区月坛南街新华大厦1226室，该住所曾被大厦工作人员证实：“这里从来没有一家叫作中管院的单位。”
2019年5月31日，中编办登记管理局发布通告称，中管院未按规定申请住所变更，决定对该院作出书面警告并通报其举办单位的行政处罚。然而，目前，登记管理局网站显示的中管院住所仍未作更改。中管院官网现仍对外公布前述地址，注明变更中。
而这一“虚假地址”导致来访无人接待，邮件无法送达。
多位研究所所长对记者表示，王家粤作为中管院的“挂名”法定代表人，从未履行过管理的职责。
天眼查显示，王家粤曾担任广东省惠州市一家食品加工厂的法定代表人，该食品加工厂于2007年成立，现已注销，现为多家公司的法定代表人。
而中管院年报也有造假嫌疑。事业单位在线网站显示，由王家粤签署的中管院近5年的事业单位年报中，净资产年末数与年初数的差距均维持在2万~5万元，且逐年递增，最高金额不过78.7万元。但据不完全统计，工商档案显示，自2014年起中管院对外投资的11家企业，认缴金额已超8亿元人民币。
“中管院不是假的，不是非法注册的，是历史产物，有它的批准文号。但是违法乱纪的事儿干了很多。”大国策作者对记者表示，而且在中管院的官方网站上没有彰显事业单位身份的蓝色盾牌标志，属于自收自支的事业单位，在事业单位改革当中正常应该裁撤的。
记者参照“大国策”辨别虚假机构的“六步法”，随机选择了几家名称中以“中管院”开头的疑似二级机构，很快便发现了破绽。一家名为“中管院教育创新研究所”的网站底部虽然附有“事业单位”的蓝色标志，但经查询存在“以假乱真”的行为。
通常，点击“事业单位”蓝标，会直接跳出防伪信息，即由政务和公益机构域名注册管理中心发放的标识证书基本信息。但前述研究所只是链接到证书发放者的首页。记者又查询了该研究所的网站备案号，发现其在工信部备案的单位名称为“北京民教信息科学研究院”，单位性质为企业，根本不是事业单位。
“黑户”二级机构
在一起由中管院下设二级机构涉案的民事案件中，法院判决结果为，因社会工作研究所未办理事业单位法人登记，非独立法人，其承担的民事责任应由被告中管院承受。
记者通过2014年11月的92个“拟任理事单位（第一批）”名单，与网络公开可查的信息进行比对，至少有10余个以中管院开头的二级机构不在此名单上。
“下属机构的说明就在网上挂着，都在整顿中，8年了，也不说你是合法的，也不说你是不合法的，出了问题就说你不合法了。”李德江说。
但知情认为，一条隐形的链条已就此形成：一纸批文就能成立一个子机构，实质为普通企业，对外，则以国家级事业单位的分支机构开展业务。
据裁判文书网，2017年和2018年的两份民事判决书显示，被告中管院社会工作研究所与原告湖南某建筑公司签订《承接工程委托意向书》，并保证原告承接中标，原告依约支付了保证金200万元，但到施工现场才发现被告并未进行任何招投标工作。
中管院一审败诉，而其二审上诉的理由为：社会工作研究所是拟成立部门，尚未正式成立，不可能对外发生签订合同等民事行为。原告公司则称，社会工作研究所是存在的，一审开庭过程中，当庭打开中管院的官网确认，其二级机构中即有该研究所的名称。
更有甚者，另一家二级机构的子机构卷入到涉案金额近亿元的传销案。
据中国裁判文书网，一起江苏省盱眙县人民法院判决的组织、领导传销活动罪牵涉到中管院的四级子机构。中管院内部材料显示，中管院学术委员会于2012年批复成立廉政研究中心，后者在2015年成立全国中小型企业诚信联盟。刑事判决书显示，被告人参与的传销组织自成立以来打着“全国中小型企业诚信联盟”的幌子，案发时，仅在盱眙县境内已发展会员超30人、层级5层，截至案发，非法获利1400余万元。
另据盱眙县公安局调取证据通知书，由全国中小型企业诚信联盟主任等人组织领导的传销活动涉及被害人2万余名，涉案金额近1亿元。
然而，尽管诉讼缠身，正式行政班子尚未建立，中管院“下崽”的脚步仍未停止。
多家中央新闻网站报道，2020年9月14日，中管院社会治理系统工程研究中心在北京揭牌，中管院“常务副院长”田志强出席揭牌仪式。
健康产业研究所所长陈廉焕告诉记者：“私下里，我们听到的太多了，你成为我的所，这是有条件的，就是说实际上他们（旅促会）可能在干卖牌子的事情。”
多位研究所所长表示，研究所在官网上不具备合法性，对工作开展有很大影响。
“我现在的课题是原来利用在职身份申请，教育部批准的全国教育规划课题。”素质教育研究所所长张丹是辽宁省特级教师出身，她告诉记者，课题要有公信力的话，需要用网站做宣传，但现在的问题是，所有研究所的批件都被拿到深圳去了，没有批件的原件，无法注册网站。
陈廉焕表示，研究所之间的工作没有交集，92个所互相没有联系。“大家都是各自为战。”
陈廉焕介绍，中管院是国家智库，因为没有建立起行政班子，研究所开展的课题院里都不知情，更无法通过中管院的正规渠道将研究成果上报至国家机关，只能通过自媒体来宣传，“影响非常有限”。
3位所长认为，他们在经济上不需要中管院支持，如果研究所效益好，也愿意“反哺”中管院，重要的是要建立起二级机构间的联动机制，实现资源共享，明确各研究所是中管院的下属业务部门，打造好中管院这一平台的品牌和权威性。“老一辈科学家的旗帜不能丢。”
中管院一直没有成立党组织，现有四五百名党员，大多数人的党组织关系还在原单位。所长们表示，只有中管院从上到下正规起来了，才能解决劳动关系、人事关系、党组织关系等一系列问题。
“火锅调配师”
在知乎上，多位网友表示，曾收到来自中管院的付费培训邮件，或是邀请成为客座专家，甚至缴纳管理费后直接任命研究所副所长，而最多的质疑指向以中管院为抬头的专业人才证书。
记者从网上找到一份中管院专业人才技能证书的宣传单，可以办理的证书范围包含教育类、养生类、美容类、餐饮类、武术类等24个大项、400余个小项，其中不乏“青少年行为矫正师”“中老年健康指导师”“火锅调配师”等生僻古怪的“专业人才”。
2019年6月，新华视点发文《花上千元就能买到“全国”“中”字头证书和奖状，谁是“神秘”卖家？》，曾对中管院售卖大量证书和奖状进行调查。其中，中管院副院长、中管院学术委员会主任卢继传称，近年来，有个别内部研究所搞歪门邪道，靠卖牌子、卖证书敛财，但也有机构冒充中管院名义行骗，目前收到群众举报的有10家左右。当时，卢继传还表示，证书项目已经全部叫停，正在进行检查。
双章指的是在一张证书上同时印有“中国管理科学研究院职业教育研究所”和据“柒老师”称“第三方鉴定机构”——“北京创新职业技能鉴定中心”两个印章。双章被称为双网，即在上述两家机构的官网上可查到证书。
“柒老师”称，每周出的中管院证书量在1000个左右，还向记者发来一段视频，说“又到了一批”，“教务正在分”，视频中是一箱封面印有国徽的“专业人才技能证书”。
2017年9月，人社部发布关于公布国家职业资格目录的通知，规定行业协会、学会等社会组织和企事业单位不得变相开展资格资质许可和认定，证书不得使用“中华人民共和国”“中国”“中华”“国家”“全国”“职业资格”“人员资格”等字样和国徽标志。
治理结构之变
李树林挂在嘴边最多的词汇便是“事业单位法人治理”“理事会制度改革”，他坚信在改革后，理事会为事业单位的决策机构。记者就这一问题咨询有关专家，得到的答案是，中管院改革“失败”的经历具有普遍性。
“事业单位法人治理结构现在基本上不提了。改革的重心已经转了。”中南财经政法大学教授、湖北省全面深化改革领导小组咨询专家徐双敏告诉记者，她长期研究公共管理与中国政府改革，还曾负责起草其任职大学的章程。
2008年，党的十七届二中全会提出《深化行政管理体制改革意见》，确立了事业单位改革的方向：将公益类事业单位、尤其是向社会提供公益服务的事业单位改革为“事业法人”，用以实现“政事分开、管办分离”。
国务院《关于分类推进事业单位改革的指导意见》第16条规定，建立健全法人治理结构。面向社会提供公益服务的事业单位，探索建立理事会、董事会、管委会等多种形式的治理结构，健全决策、执行和监督机制，提高运行效率，确保公益目标实现。
2012年2月，中编办登记管理局下发《关于印发<事业单位法人治理结构建设试点工作实施方案>的通知》，要求在面向社会提供公益服务的事业单位中分层次选择一批具有广泛代表性的单位进行试点。
2012年5月，时任中编办副主任张崇和在接受《瞭望》记者专访时表示：“建立法人治理结构是事业单位管理的一项重大制度创新，需要先行试点、逐步推进。”据张崇和介绍，中央国家机关的事业单位也开展了这方面试点工作，2011年组建的国家食品安全风险评估中心，就采取了理事会模式。
徐双敏告诉记者，在她参与调研的全国范围内多家曾试行法人治理结构的事业单位，几乎就没有彻底改革成功的案例。
“那些不成功的‘管办分离’试点，问题就在于虽然组建了理事会、管委会，但是没有真正划分政府部门与理事会、管委会各自的职权；或者划分了各自的职权，但是政府部门仍然将理事会或管委会作为自己的下属，不仅直接对‘经营’事务指手画脚，而且仍然要求受托人像下属一样服从自己，听从自己的安排。政府部门与理事会、与事业单位或管委会职责划分不清，或者划分了也不能真正遵照双方已经达成的契约独立行事，这是改革不成功的根源之一。”徐双敏写道。
对于中管院来说，李树林亲历了8年的理事会制度改革，最大的感受就是“换汤不换药”，虽说有了理事会，有了章程，但行政事业单位过去主管那套没有变，权力依然没有互相制衡。
李树林说，当时是根据中编办搞的试验，“摸着石头过河”，大家都不懂什么是理事会，也没有法律，举办单位也没有研究。“我们这些人也没怎么看章程，不了解章程是怎么定的，过去在事业单位都没有章程的理念。”
“我知道它顶着‘中国’这样的旗号，可能在外头好接活，舍不得这个名分，就带来一系列的困扰。”徐双敏对记者分析，没有编制、完全自收自支，在中编办有一个事业单位登记号，但实际上就是“顶一个空名”。“我估计这家（中管院）最后的出路就是彻底脱钩，完全市场化。”
而近10年前声势浩大的事业单位制度性改革，在2020年的目标悄然而至之时，逐渐转变为具体到每一家单位根据自身情况做出小规模的调整。徐双敏以高校的人事制度改革为例，称其为一种“改革信号”。
“国家现在一个基本的思路是抓大放小。”徐双敏表示，党的十九大提出，面向公众服务的事业单位要“强化公益属性”，现在的改革方向是在此基础上从各个角度来改革，比如重点学校设立分校，大医院设立分院，目的都在于“使公共资源相对地能够均等化”。
“脱缰”的旅促会
另外一种声音是，社团去行政化后没有主管单位，有很大的自主权，而社团举办体制是否还应继续？
2015年7月，国务院印发《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》，取消行政机关（包括下属单位）与行业协会商会的主办、主管、联系和挂靠关系。行业协会商会依法直接登记和独立运行。行政机关依据职能对行业协会商会提供服务并依法监管。规定以“促进会”等字样为后缀的行业协会商会在民政部门登记为社会团体法人。
民政部全国社会组织查询网站显示，旅促会登记管理机关为民政部，业务主管单位已脱钩。李树林曾多次向民政部递交举报材料，未获回应。
陈廉焕告诉记者，他们现在也没弄懂，没研究透，举办单位在当前国家事业单位的管理体系中，到底还存不存在？如果不存在，中管院的法人治理结构该怎么解决？如果还存在，举办单位应该履行职责。“我想最大的一个职责，法定代表人是举办单位委派的，法定代表人应该担负起管理的责任。”
李树林称，王家粤只是挂名法人，权力在黄智湧处，名义上的事由王家粤承担。
“我黄智湧是（中管院）院长吗？是法人代表吗？都不是啊！”“我们（举办单位）对中管院有什么打算跟你有什么关系？”黄智湧反问记者。记者向其求证是否掌握了中管院的公章和法人执照，他表示：“我们不会管这些东西的，我们管这是违规违法啦，我不可能管这东西的，（中管院的）法人代表（法定代表人）在管着呢。”