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2020.01.08
上海“十三五”规划提出，要“着力提升上海国际经济、金融、贸易、航运、科技创新和文化等城市功能，推动非核心功能疏解。在国际上，纽约、伦敦和东京三大全球城市的非核心功能疏解成效显著，特别是在以此促进城市群一体化发展方面值得上海借鉴。
一、纽约、伦敦和东京非核心功能疏解的基本情况
（一）纽约
纽约及其周边城市根据联系强度和城市定位分为三级空间。纽约市是纽约大都市区的核心，面积约800平方公里；纽约都市区是以与纽约经济联系密切程度为依据划分的经济区域，包括纽约州、康涅狄格州以及新泽西州的一部分，面积3.3万平方公里；纽约都市圈，包括纽约、费城、波士顿、华盛顿、巴尔的摩等城市，面积约13.8万平方公里。
（二）伦敦
大伦敦同样表现为三级圈层结构。中心区由伦敦城构成，面积约2.6平方公里；伦敦城外12个自治市构成大伦敦内圈层，称为内伦敦，面积约310平方公里；其他20个自治市构成外伦敦，面积约为1279平方公里。
从空间分布上，伦敦中心区定位为国际、国内和伦敦市的经济、文化中心，是伦敦参加全球竞争的核心地区；内伦敦主要是以经济增长为导向，并具有维持区域均衡和社会稳定的功能；外伦敦主要是以增加新的教育科研机构、知识产业等来刺激形成新的经济增长点，并通过大型交通基础设施的建设加强与中心区的可达性，支持中心区和内伦敦的发展。大伦敦地区规划了５类功能区，以分解城市综合功能：中心区定位为伦敦金融和商业服务部门、贸易机构等的集合；住宅生活区强调保留老伦敦特色；机遇发展区和集约发展区则主要提供新的住房、配套设施以及良好的公共交通；贫困再造区则主要通过教育、培训等促进这些地区的经济增长；中心镇承担大伦敦居住和就业需求，促进大伦敦多中心发展。
（三）东京
广义的东京都市圈，指以东京市区为中心，半径100公里范围内的地区，总面积约3.7万平方公里，包括1都7县，即东京都、琦玉县、千叶县、神奈川县、茨城县、枥木县、群马县和山梨县。东京都市圈按照到东京市区的距离分为三级空间结构，中心区即东京都，面积约2188平方公里；中间圈层即狭义的东京都市圈，主要包括琦玉县、千叶县、神奈川县，面积约1.3万平方公里。外围圈层则主要是茨城县、枥木县、群马县和山梨县，面积约2.3万平方公里。从历次规划、功能疏解以及产业转移的情况来看，东京都作为东京都市圈的核心，是日本的政治、经济、文化中心、国际金融中心以及创意产业中心；中间圈层主要承担国际空港、科教、研发、商务以及居住功能，同时还承担了部分高科技产业的生产功能；外围圈层主要承担居住、大学与科研机构、工业生产、旅游、远郊农业等功能。
二、全球城市以非核心功能疏解促进城市群一体化发展的经验总结
纽约、伦敦和东京在非核心功能疏解过程中不断整合城市发展空间，提升城市整体竞争力，积累了丰富的宝贵经验。
（一）非核心功能疏解是全球城市的普遍做法
从国际经验来看，非核心功能疏解是全球城市发展过程中必然经历的一个阶段。通过非核心功能疏解，打造具有影响力和竞争力的全球城市区域，可以更好地承担国家战略，参与全球竞争。
（二）非核心功能演变具有历史长期性
城市发展具有其自身规律，城市的功能受国际竞争环境、国内发展形势以及战略需求的影响，定位也一直处于动态变化之中。非核心功能是城市发展到一定阶段后出现的产物，在不同的发展阶段具有不同的表现形式。
（三）城市功能布局注重区域协调
（四）城市功能布局注重规划引领
规划的理念随着城市功能的变化也在进行动态调整，以便在不同的城市发展阶段解决不同的发展问题。同时，规划还体现出区域的协调发展，通过不同的功能定位形成错落有致、良性合作的区域发展关系。
三、全球城市非核心功能疏解对上海的启示
（一）强化区域规划引导上海非核心功能疏解
纽约在城市化初期、中期和后期，针对城市出现的拥堵、结构混乱等问题出台《纽约区域规划》和《纽约战略规划》等，以疏解城市空间，加强区域联系；伦敦先后４次制定《大伦敦地区空间战略规划》促使圈层结构和功能分区逐渐成熟；东京的《首都圈规划》在形成空间圈层结构，以及组合式功能区域过程中发挥积极作用。上海城市功能的疏解同样需要强化区域规划的引领作用，建立统一衔接、功能互补、相互协调的空间规划体系，以引导上海非核心功能疏解。
（二）合理圈定并划分上海非核心功能疏解的空间载体
从国际经验看，三级圈层结构应当成为上海城市功能疏解的基本模式。因此，应当基于上海各区及周边地区的基本条件，确定上海非核心功能疏解的方向，匹配上海疏解的非核心功能。纽约都市圈最终形成城市功能特色明显、运行有序的城市组合体；伦敦根据各地区发展特点，组建中心区、住宅区、机遇发展区等不同主体功能区，形成权责分明、重点突出的功能组合；东京在城市功能疏解过程中则出现了商务区、娱乐区、“睡城”等不同的城市功能区域。
（三）建立上海非核心功能疏解的实践框架统筹人口与产业发展、城市空间布局、社会管理和服务，建立包含“产业—人口—空间—功能”四位一体的基本实践框架，同时考虑交通、环境、资源以及公共服务等要素与基本框架的相互衔接，推动城市空间合理布局。
（四）完善区域交通运输体系规划，形成功能疏解的可能性
空间建设便捷、高效的交通网络，能有效促进中心城、内圈层和外圈层之间的功能联动。纽约、伦敦和东京三大全球城市在功能升级和换代过程中，均着重于交通运输网络的全覆盖，尤其是轨道、公交等城市公共交通基础设施，以此提供功能疏解的可能性空间，构成功能网络结构骨架和联结枢纽。
（五）注重政府和市场的有效结合
非核心功能的疏解需要政府力量和市场力量相结合，政府应当更多集中于非核心疏解的顶层设计，统筹教育、医疗等公共资源的合理配置，强化规划落实中的监管和后期评估，同时依托市场力量促进产业、人口自发地从核心区向外扩散，通过价格机制实现更加高效、公平的城市空间结构和资源配置网络，进而凸显上海的全球城市功能。
（作者：经济学博士、研究员，上海财经大学财经研究所副所长）