邓郁松(国务院发展研究中心市场经济研究所)
发表于《ChinaEconomist》2016年第1期
摘要
“十二五”时期中国的房地产市场形势发生较大变化，房地产市场已从供不应求转向供求基本平衡、局部过剩，个别城市的房地产风险问题开始凸显，但房地产的整体风险尚处在可控状态。由于中国的房地产市场供求状况和发展阶段发生重大变化，预计“十三五”时期中国的房地产投资增速将继续放缓，对存量房屋的综合改造力度将会加大。建议根据房地产市场发展阶段的变化，适时调整房地产发展目标，更加重视提升房地产业发展水平和质量，不断改善居民居住条件，提高居住品质。要通过改革和政策调整，有效防范房地产市场风险，实现房地产市场的平稳运行。
房地产；形势；展望；建议
一、对“十二五”时期房地产发展态势的基本判断
1.房地产市场总体进入供求基本平衡阶段，部分城市出现供给过剩问题
图1英国新建住宅开工数量
图2日本户均住宅套数
图3日本新建住宅开工数量
2.房地产市场的总体风险尚处在可控状态，但局部和潜在风险开始显现
房地产风险主要包括房价泡沫风险、供给过剩风险和流动性风险三类。“十二五”时期，我国房地产市场的总体风险尚处在可控状态，但局部和潜在风险开始显现。
1房价收入比，一般定义为一套住房的价格是一个家庭年收入的多少倍，本文所使用的房价收入比是指用城镇户均可支配收入购买一套价格相当于当年城镇商品住宅销售均价的100平方米的住房需要多少年。
图4我国城镇住宅销售面积与房价收入比
3.保障房建设显著加快，保障房覆盖率显著提高
2008年以来，我国开始大规模实施城镇保障性安居工程建设。继“十一五”全国开工建设各类保障性住房和棚户区改造住房1600多万套、累计解决近2200万户城镇低收入和部分中等偏下收入家庭的住房问题以后，“十二五”时期又提出建设保障性安居工程3600万套的任务目标，以及2013～2017年1000万套棚户区改造任务。随着近年来保障性安居工程的大量建设，预计“十二五”末保障房覆盖城镇人口的比例将略超过20%，我国中低收入人群的住房条件也将得到较大改善。
4.房地产市场的城乡二元体系仍未改变
“十二五”时期，虽然我国城乡居民的住房条件持续改善，2012年农村居民人均住房面积已达到37.1平方米，但房地产市场的城乡二元体系仍未改变。城乡房地产市场在土地制度、住房金融制度、住房保障制度等方面存在显著差别，农村住房的成套率显著低于城市，基础设施不完善、生活便利化程度等方面也存在较大差距。受土地制度等因素制约，目前城乡房地产市场实际上仍处于分割状态。
二、“十三五”时期房地产市场发展趋势分析
1.由于房地产市场发展阶段变化，房地产开发投资增速将持续回落
2.“十三五”期间对存量房屋的综合改造力度将会加大
虽然我国住房总量不足的矛盾在“十二五”期间已基本得到解决，但房屋总体质量不高的问题却仍很突出。根据第六次全国人口普查数据，2010年我国城镇住房的成套率（指同时拥有厨房和卫生间）只有73%。受规划滞后和住房质量监测要求较低等因素影响，有相当比例的存量房屋在区域配套设施、节能环保设施、老龄化设施等方面存在较多欠缺，居住的舒适性和便利性还难以满足人们的要求。农村住房人均面积虽然较大，但住房质量显著低于城镇居民的水平，住房成套率低的问题更为突出，配套设施较为简陋。随着人民生活水平的不断提高，对住房质量和品质的要求也不断提升。“十三五”期间，预计对存量房屋的综合改造力度将不断加大。
3.防范和化解房地产风险
由于我国房地产市场已经从此前的供不应求转向供求基本平衡，部分城市还存在供给过剩问题。从典型经济体房地产市场发展历程看，在房地产市场进入供求平衡阶段后，出现房地产系统性风险的概率在变大。因此，“十三五”期间将会更加重视防范和化解房地产风险问题。
一是要防范出现全局性的房地产供给过剩问题。分析日本等发达经济体房地产市场发展历程，可以发现，如果户均住房套数超过1.1套，就会形成较为明显的全局性的房地产供给过剩问题，并会给房地产市场整体形势和经济运行情况带来不利影响。2013年我国城镇户均住房已达到1.0套左右，2017年之前由于处在竣工高峰期，户均住房套数将进一步增加。要防范出现全局性的房地产供给过剩问题，需要认清房地产投资增速回落的客观性和规律性，容忍房地产投资增速的正常回落。
二是要防范出现全局性的房价泡沫风险。从美国、日本出现房地产泡沫风险的情况看，都与经济低增长阶段实行宽松的货币政策，特别是实行低利率政策有关。“十三五”期间我国经济增速将低于“十二五”期间，经济仍有下行压力，政府也会采取相应的宏观调控政策，但在调控政策选择方面，要充分认识到信贷政策调整，特别是利率政策调整对房地产市场的影响。在运用货币政策工具时，需要重视研究出台能够对冲利率政策调整对房地产市场影响的政策。
1.进一步完善住房供应体系
坚持以普通商品房为主的住房供应体系，坚持多数家庭购买或承租普通商品住房的政策。1994年深化城镇住房制度改革以来，住房商品化、社会化、市场化，在加快住房建设、持续改善居民居住条件等方面发挥了重要作用，实现了改革的预期目标。目前，我国住房市场已形成以商品房为主的供应体系，构建了较为系统的商品房建设、管理、融资、分配等方面的制度政策体系。从国际经验看，以商品房为主的供应体系是市场经济经济体的普遍做法，在改善居住条件、提高居民住房满意度等方面的优势十分明显。建议未来我国的住房供应体系仍然要坚持以普通商品房为主，坚持多数家庭购买或租赁普通商品住房。
各地要根据存量住房状况和人口总量、结构变化趋势，合理确定年度新增住房供应规模。由于住房市场供求关系已发生重大变化，未来不应过多强调加快住房建设这一目标，而应重视根据人口总量和结构变化趋势以及住房市场供求状况，合理确定新增住房规模，实现住房市场供求总体平衡和平稳发展。
更好发挥政府作用，形成符合各地实际、多种方式并存的住房保障体系。住房保障是政府的重要职责所在，需要更好发挥政府作用，健全住房保障体系。综合考虑住房保障对象的需求特点、保障成本和政府保障能力，在目前廉租房、经济适用房、两限房和公租房以及租金补贴、公积金信贷支持等多种保障方式的基础上，进一步调整和优化住房保障供应体系，逐步提高货币补贴在住房保障方式中的比例，在“十二五”时期集中、大规模建设保障性安居工程的基础上，将住房保障方式逐步从实物建房为主转向以货币补贴为主，多种保障方式相互补充，逐步推动住房保障方式转型。
2.实行中性的住房金融政策，鼓励自住，抑制投机，防范风险
住房金融政策的变化是住房市场短期波动的首要原因，利率等信贷政策的调整会影响到购房人的支付能力，进而造成市场需求的波动和价格的明显变化。要实现市场稳定运行，必须保持住房金融政策基本稳定，建议实行中性的住房金融政策。可实行住房首付和贷款利率反向调整，如在贷款利率下调时，适当上调首付比例，防止因利率政策调整造成购房人支付能力发生重大变化，造成市场需求和房价的大幅波动。由于居民购买住房大多需要住房金融的支持，在住房金融政策方面要统筹考虑鼓励自住、抑制投机和防范风险三方面的目标。为此，金融政策既要适应居民通过多次换购住房不断改善居住条件的需求，也要防止滥用住房金融支持进行投机性购房，防范金融风险。
3.进一步完善住房规划制度，实现住房规划与城市规划、国土规划等有序衔接，实现城乡规划一体化
国际经验表明，全面、科学、细致的规划体系是提升住房质量和环境的基础和保障。建议我国要进一步完善住房规划制度，并实现住房规划与城市规划、国土规划等有序衔接，实现城乡规划一体化。一是国家要通过住房建设规划编制工作，摸清底数，掌握动态，为房地产调控和保障性安居工程建设有序推进提供科学支撑，既要防止因供给不足造成的房价过快上涨，也要避免造成严重的供给过剩问题。二是加强居住区规划。适时出台“居民和社区发展法”，从城市空间与景观、社会、生态、文化等多角度出发，对居住区的住宅、公共设施、公共绿地、室外环境、道路交通和市政公用设施等做出具体规划，不断提高居住区的居住质量。出台“旧城改造和城市更新”条例，对旧城和中心城区的住房实施保护性的更新改造。三是使住房规划与城市规划、土地利用规划等有序衔接，实现城乡规划一体化和“三规合一”，不断提高规划质量，为城乡住房质量的全面改革和城乡住房市场的一体化奠定基础。四是提高规划的科学性和民众参与程度。完善规划编制、实施和修改等环节的决策机制。
4.进一步完善房地产税收体系
一是调整税收政策的目标，将税收政策回归到筹集财税收入等根本目标，不再将其作为房地产调控的主要政策工具。经济学理论已经证明，在其他条件不变的情况下，交易环节征税的结果是价格上升和交易量下降。从发达经济体房地产税收政策的效果看，房产税既未起到稳定市场运行的作用，也无法防范房地产泡沫的产生和破灭。例如，美国早在1792年就开始征收房产税，日本、中国香港的房地产税收体系相对健全，但这些经济体都经历过房地产泡沫和泡沫的破灭。因此，完善房地产税收政策的出发点应放在完善税制、筹集财政收入等方面，而不宜将其作为房地产调控的主要政策选择。
三是从完善税制的目标出发，及时总结和稳妥推进个人住房的房产税试点。
5.进一步完善市场监管体系
三是进一步完善对房屋综合质量方面的监管要求。建议根据我国房地产市场发展阶段的变化，更加重视对房屋综合质量的监管，在房屋的品质、宜居性、节能环保等方面提高监管要求，并以此促进房地产业从传统的数量扩张向品质提升转变。
6.推进住房用地制度改革，形成城乡统一、规则一致的制度体系
现行住房用地制度存在权利和规划二元化、市场进入不平等、调控机制不完善和有效供给能力不足等缺陷，目标是建立两种所有制土地权利平等、市场统一、规划统筹的住房用地制度，促进土地利用方式转变和住房市场健康平稳发展。
参考文献
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